歐洲統(tǒng)一文件的運用及對我國的啟示

歐洲統(tǒng)一文件的運用及對我國的啟示

■ 常延婕 姜愛華

歐盟于2014年修改了公共采購指令，對電子采購作了進(jìn)一步的規(guī)范和細(xì)化，并創(chuàng)新性提出“歐洲統(tǒng)一文件“（The European single procurement document，以下簡稱ESPD），以簡化供應(yīng)商前期參與采購的準(zhǔn)備工作，有效降低供應(yīng)商文書成本，同時提高采購資格審查與評審效率。ESPD結(jié)合電子平臺實施，加速了歐洲電子采購的協(xié)同發(fā)展，其經(jīng)驗也對我國公共采購的實踐有所裨益。

歐洲統(tǒng)一文件的由來

ESPD是歐盟公共采購程序中投標(biāo)人提供的關(guān)于排除標(biāo)準(zhǔn)（如刑事定罪、嚴(yán)重專業(yè)失當(dāng)行為）和選擇標(biāo)準(zhǔn)（財務(wù)、經(jīng)濟和技術(shù)能力）的自我聲明。在ESPD被引入歐盟公共采購程序之前，投標(biāo)人在投標(biāo)時需提交各種證明材料，如今只需填寫ESPD來聲明公司擁有的資質(zhì)，表明公司具備投標(biāo)的資格即可，不用提供實際證明文件。招投標(biāo)結(jié)束后，中標(biāo)供應(yīng)商也只需按照聲明的內(nèi)容提供實際文件，如此一來，大大節(jié)省了雙方的時間成本和經(jīng)濟成本。那么，歐洲統(tǒng)一文件是如何誕生的？

除卻互聯(lián)網(wǎng)時代公共采購電子化的效率因素考量，ESPD形成最主要的動力便是歐盟中小企業(yè)的訴求。2007年發(fā)布的歐盟中小企業(yè)參與公共采購市場的最終評估報告顯示，歐盟有99.8%的企業(yè)是中小企業(yè)，它們提供了56%的總增加值（Gross Value Added，GVA）、67%的就業(yè)崗位并創(chuàng)造了歐洲約85%的新就業(yè)機會。然而，中小企業(yè)參與公共采購的份額僅占?xì)W盟采購總額的29%。報告顯示，中小企業(yè)在公共采購中遇到的難題之一便是大量的文書要求。為消除阻礙中小企業(yè)進(jìn)入歐盟公共采購市場的壁壘，歐盟不斷推進(jìn)電子化采購進(jìn)程，還專門為簡化供應(yīng)商文書工作而設(shè)計了ESPD。

解析歐洲統(tǒng)一文件

（一）ESPD的構(gòu)成

ESPD是投標(biāo)人的一種自我聲明。歐盟公共采購指令明確規(guī)定，投標(biāo)人提供的自我聲明文件需要證明：一是不屬于歐盟公共采購指令第57條規(guī)定的被排除的情形，具體包括參與犯罪組織、反腐敗公約及各國關(guān)于腐敗的規(guī)定中涉及的供應(yīng)商、欺詐行為、恐怖主義罪行或與恐怖主義活動有關(guān)的罪行、洗錢或恐怖主義融資；雇傭童工或參與其他形式的人口販運等。二是符合歐盟公共采購指令第58條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。該條要求投標(biāo)人在會員國“專業(yè)或行業(yè)登記冊”中登記；確保候選人具有履行合同的法律、經(jīng)濟與專業(yè)技術(shù)能力，其中，關(guān)于經(jīng)濟與專業(yè)能力，締約當(dāng)局可強制要求供應(yīng)商擁有必要的經(jīng)濟能力，并要求供應(yīng)商提供具有一定最低年限的營業(yè)額，也可包括合同規(guī)定的其他領(lǐng)域的最低營業(yè)額，同時要求供應(yīng)商提供財務(wù)會計信息資料。三是符合歐盟公共采購指令第65條規(guī)定的客觀規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，該條就參與采購程序的供應(yīng)商數(shù)量作出要求，確保競爭和公開透明。四是若經(jīng)營者依靠其他實體（另一具備合同要求的特定技能的成員或協(xié)會），ESPD中需包括這些實體的相關(guān)信息。五是如果采購人能通過訪問數(shù)據(jù)庫直接獲取證明文件，該ESPD還必須包含相關(guān)數(shù)據(jù)庫的網(wǎng)絡(luò)地址、任何可識別數(shù)據(jù)和適用情況的解釋說明等信息。ESPD標(biāo)準(zhǔn)文件中列明了這五項要求對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，該標(biāo)準(zhǔn)文件包括36項一級指標(biāo)、64個二級指標(biāo)以及每個二級指標(biāo)的詳細(xì)解釋。

（二）適用范圍

ESPD可在限制性程序、競爭性談判程序、競爭性對話和創(chuàng)新型伙伴關(guān)系程序的資格預(yù)審階段使用，公開招標(biāo)程序使用ESPD還需滿足質(zhì)量控制要求。投標(biāo)人只要確保ESPD是最新的、科學(xué)可信的，可重復(fù)使用之前參與投標(biāo)時的ESPD或其中的部分信息。當(dāng)采購人要求提供相關(guān)信息時，投標(biāo)人或其依靠的實體需按要求提供。采購人有權(quán)查驗相關(guān)信息，確保信息的完整性、真實性。

（三）電子化標(biāo)準(zhǔn)格式

歐盟公共采購指令規(guī)定ESPD應(yīng)采用電子化形式，并采用統(tǒng)一的表格模板，該模板可從相關(guān)網(wǎng)站下載。

（四）提交程序

適用公開招標(biāo)程序的，投標(biāo)人應(yīng)在申請投標(biāo)階段提交ESPD。適用限制性程序、競爭性談判程序、競爭性對話和創(chuàng)新型伙伴關(guān)系程序的，響應(yīng)供應(yīng)商應(yīng)在資格預(yù)審階段提交。歐盟公共采購指令明確，如有必要，采購人任何時候都可以要求投標(biāo)者或備選者提交全部或部分支持文件，以保障采購程序的合理執(zhí)行。

（五）ESPD的替代作用

ESPD是投標(biāo)人的資格聲明，其作為初步申請證明的主要作用在于替代由政府機構(gòu)或第三方提供的證書（certificates）。然而，歐盟公共采購指令對證書一詞并未作出明確解釋。阿羅·史密斯在《公共采購法》第三版第1卷（2014年）中對這一詞語作了初步說明：目前情況下，指令所使用的“證書”一詞指的是一系列文件，特別是官方組織簽發(fā)的符合質(zhì)量管理體系和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的證明文件、商業(yè)和工商登記在冊的證明文件、及時繳納稅收和社保的證明文件、經(jīng)營者未破產(chǎn)倒閉的證明文件、官方登記在冊的文件或認(rèn)證中心認(rèn)證證書、圓滿執(zhí)行和完成以往需證明商業(yè)或技術(shù)能力的政府采購合同的證明文件、官方質(zhì)量管理組織或合法的相關(guān)機構(gòu)出具的產(chǎn)品質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)要求的文件。綜合以上說法，可以看出投標(biāo)人的自我聲明可替代大部分官方或第三方機構(gòu)的實體證書，因此大大節(jié)省了供應(yīng)商投標(biāo)時提交證明材料所耗費的經(jīng)濟成本和時間成本，也便于采購人或評審機構(gòu)的審閱。

ESPD的實際應(yīng)用情況

2017年，歐盟對成員國實施ESPD計劃的進(jìn)度進(jìn)行了調(diào)查，形成了一份審查報告。據(jù)統(tǒng)計，目前歐盟的28個成員國中，有22個成員國已開始使用ESPD。在各成員國的實踐中，ESPD實施的模式大致可分為六種。一是歐洲委員會提供的免費eESPD服務(wù)（ESPD EC Service–eESPD service）；二是使eESPD服務(wù)能夠并入國家電子采購解決方案或資格預(yù)審服務(wù)的ESPD數(shù)據(jù)模型（ESPD EC DM：data model）；三是eESPD服務(wù)的開源版本（ESPD EC OS：Open source），其可與ESPD數(shù)據(jù)模型兼容，根據(jù)各國需要進(jìn)行適時調(diào)整；四是虛擬公司檔案（Virtual Company Dossier，VCD），其是ESPD的一種擴展文件，各國可互相操作，支持跨國信息交換；五是紙質(zhì)版（Paper form）；六是其他模式，例如本地開發(fā)的web表單（Other/Local solution：web form developed locally）。

大多數(shù)成員國采用以上多種模式相結(jié)合的方式推行ESPD。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，采取eESPD 模式的成員國共有15個，在這些成員國中，有12個成員國兼用紙質(zhì)版。法國、匈牙利和愛爾蘭的ESPD只采用了紙質(zhì)形式。可見，80%以上已開始使用ESPD的會員國仍在使用紙質(zhì)版本。這意味著，它們只是勉強利用了ESPD可能帶來的簡化。原因可能在于，一方面，ESPD推行的廣度并不盡如人意，另一方面，實際采購中因為制度的改變和預(yù)算的限制等問題，利用ESPD獲得采購合同的數(shù)量不多。

制度的轉(zhuǎn)軌不是一朝一夕可以實現(xiàn)的。經(jīng)過四年努力，ESPD的落實取得了較好成果。有39%的成員國表示，可以在低于歐盟門檻的程采購序或特許經(jīng)營合同中采用ESPD；有2/3的成員國將ESPD作為政府管理數(shù)字化的重要構(gòu)建板塊；有68%的成員國計劃將ESPD與供應(yīng)商資格預(yù)審制度結(jié)合起來，進(jìn)一步落實“一次原則”（Once-Only Principle，簡稱OOP）。ESPD的確為歐洲公共采購做出了實實在在的貢獻(xiàn)：據(jù)丹麥統(tǒng)計，ESPD每年可給國家?guī)?/span>1200萬歐元的收益；克羅地亞的研究報告顯示，ESPD使投標(biāo)人準(zhǔn)備投標(biāo)的費用減少了83%。

雖然ESPD可以帶來投標(biāo)簡化的便利，加快電子化采購進(jìn)程，但是，目前ESPD計劃也存在不足和缺陷。關(guān)于ESPD的優(yōu)勢，第一，歐盟成員國普遍認(rèn)為，ESPD通過簡化前期文書準(zhǔn)備工作，可以為供應(yīng)商（包括中小型企業(yè)）和買方減輕負(fù)擔(dān)；第二，ESPD的推行為中小微企業(yè)參與公共采購提供了便利，使更多供應(yīng)商參與公共采購，從而擴大了市場開放，增加了競爭，也可帶來財政資金使用效率的提升；第三，ESPD提高了買方在排除和選擇供應(yīng)商標(biāo)準(zhǔn)方面的透明度，進(jìn)一步促進(jìn)了采購的公平公正；第四，ESPD在整個歐盟實現(xiàn)了電子采購的互操作性，為歐洲各國家、地區(qū)深度協(xié)作發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)；第五，不同實體聯(lián)合參與采購，促進(jìn)跨界參與公共采購程序；第六，標(biāo)準(zhǔn)化的排除和選擇標(biāo)準(zhǔn)都被囊括在一個詳盡的列表中，便于更快評估，簡化操作程序。關(guān)于ESPD的不足，實施ESPD的成員國普遍反映，相關(guān)表格復(fù)雜且篇幅較長，增加了管理成本，而形式死板、僵化是ESPD的主要缺陷。買方和供應(yīng)商在ESPD的最初使用階段適用困難，因而未被大多數(shù)供應(yīng)商使用。

未來，歐盟在開展ESPD計劃時，更注重電子化進(jìn)程的推進(jìn)，支持ESPD與國家電子采購系統(tǒng)和證書、證據(jù)登記冊、數(shù)據(jù)庫一體化。歐盟要求成員國及時更新電子認(rèn)證系統(tǒng)，并計劃于2019年對ESPD進(jìn)行更全面的評估。

對我國招標(biāo)采購實踐的啟示

我國《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》都有對供應(yīng)商參與招標(biāo)采購活動條件的規(guī)定。例如，《政府采購法》第二十二條規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購活動，應(yīng)當(dāng)具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度；具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄；滿足法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。相對應(yīng)的，供應(yīng)商參與政府采購?fù)ǔＰ枰獪?zhǔn)備營業(yè)執(zhí)照，繳納稅收、社保資金的原件及復(fù)印件，財務(wù)狀況報告復(fù)印件，法定代表人（主要負(fù)責(zé)人）授權(quán)書原件，法定代表人（主要負(fù)責(zé)人）和授權(quán)代表身份證復(fù)印件等相關(guān)材料，即使未能中標(biāo)，也要支付準(zhǔn)備這些文書材料的時間成本和經(jīng)濟成本。我國可借鑒ESPD的實施經(jīng)驗，結(jié)合我國實踐，設(shè)計面向所有供應(yīng)商的統(tǒng)一資質(zhì)聲明，簡化供應(yīng)商的前期準(zhǔn)備工作，提高評審效率，事后只需中標(biāo)供應(yīng)商提交聲明中的資質(zhì)證明材料。

首先，統(tǒng)一文件在過渡時期可使用紙質(zhì)版和電子版兩種形式。可在各地政府采購官網(wǎng)發(fā)布電子版文件，方便供應(yīng)商下載打印填寫；統(tǒng)一文件的電子版可借助中央政府采購網(wǎng)電子化采購交易平臺、政采云等平臺發(fā)布，這就需要對這些平臺的電子化采購流程做相應(yīng)拓展，增加供應(yīng)商提供電子資質(zhì)聲明這一流程，并注明只需中標(biāo)供應(yīng)商在招標(biāo)結(jié)束后提供相應(yīng)文件即可。從ESPD的實施情況看，其不僅可以簡化供應(yīng)商的前期準(zhǔn)備工作，降低供應(yīng)商參與采購的成本，還能夠加快政府采購電子化的進(jìn)程，實現(xiàn)政府采購全流程電子化。ESPD設(shè)立之初便伴隨著電子化，每條評判標(biāo)準(zhǔn)都有對應(yīng)的代碼標(biāo)識和規(guī)定的輸入格式，方便后臺操作，進(jìn)行數(shù)據(jù)的管理與交換，進(jìn)一步規(guī)范供應(yīng)商的資質(zhì)信息。同時，ESPD與歐洲的信息數(shù)據(jù)庫對接，實現(xiàn)了證書電子化，方便供應(yīng)商提交信息，也便于采購人和評標(biāo)人查驗，提高了采購效率。

其次，統(tǒng)一文件應(yīng)盡量簡化。結(jié)合ESPD在實施過程中暴露出的缺陷，我國的統(tǒng)一文件應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)計表單，避免表單過于冗長、復(fù)雜。可面向供應(yīng)商設(shè)計表單，規(guī)定填寫格式，將代碼處理轉(zhuǎn)為后臺操作，減少供應(yīng)商填寫的負(fù)擔(dān)。具體可如表1所示。

最后，逐步建立完整的供應(yīng)商信息庫。通過建立供應(yīng)商信息庫，協(xié)調(diào)各部門工作，將供應(yīng)商基本的資質(zhì)證明，如營業(yè)執(zhí)照、納稅證明、繳納社會保險費證明、犯罪記錄及行政處罰記錄、專業(yè)技術(shù)證書等信息錄入信息庫，形成電子記錄，簡化后期驗證工作，也便于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。與統(tǒng)一文件推行相對應(yīng)的是要健全監(jiān)督管理與懲罰機制，要求供應(yīng)商誠信如實反映信息，故意擾亂采購秩序、隱瞞信息、欺詐騙取采購的行為將被嚴(yán)懲，并被列入政府采購黑名單。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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