歐洲統一文件的運用及對我國的啟示

歐洲統一文件的運用及對我國的啟示

■ 常延婕 姜愛華

歐盟于2014年修改了公共采購指令，對電子采購作了進一步的規范和細化，并創新性提出“歐洲統一文件“（The European single procurement document，以下簡稱ESPD），以簡化供應商前期參與采購的準備工作，有效降低供應商文書成本，同時提高采購資格審查與評審效率。ESPD結合電子平臺實施，加速了歐洲電子采購的協同發展，其經驗也對我國公共采購的實踐有所裨益。

歐洲統一文件的由來

ESPD是歐盟公共采購程序中投標人提供的關于排除標準（如刑事定罪、嚴重專業失當行為）和選擇標準（財務、經濟和技術能力）的自我聲明。在ESPD被引入歐盟公共采購程序之前，投標人在投標時需提交各種證明材料，如今只需填寫ESPD來聲明公司擁有的資質，表明公司具備投標的資格即可，不用提供實際證明文件。招投標結束后，中標供應商也只需按照聲明的內容提供實際文件，如此一來，大大節省了雙方的時間成本和經濟成本。那么，歐洲統一文件是如何誕生的？

除卻互聯網時代公共采購電子化的效率因素考量，ESPD形成最主要的動力便是歐盟中小企業的訴求。2007年發布的歐盟中小企業參與公共采購市場的最終評估報告顯示，歐盟有99.8%的企業是中小企業，它們提供了56%的總增加值（Gross Value Added，GVA）、67%的就業崗位并創造了歐洲約85%的新就業機會。然而，中小企業參與公共采購的份額僅占歐盟采購總額的29%。報告顯示，中小企業在公共采購中遇到的難題之一便是大量的文書要求。為消除阻礙中小企業進入歐盟公共采購市場的壁壘，歐盟不斷推進電子化采購進程，還專門為簡化供應商文書工作而設計了ESPD。

解析歐洲統一文件

（一）ESPD的構成

ESPD是投標人的一種自我聲明。歐盟公共采購指令明確規定，投標人提供的自我聲明文件需要證明：一是不屬于歐盟公共采購指令第57條規定的被排除的情形，具體包括參與犯罪組織、反腐敗公約及各國關于腐敗的規定中涉及的供應商、欺詐行為、恐怖主義罪行或與恐怖主義活動有關的罪行、洗錢或恐怖主義融資；雇傭童工或參與其他形式的人口販運等。二是符合歐盟公共采購指令第58條規定的標準。該條要求投標人在會員國“專業或行業登記冊”中登記；確保候選人具有履行合同的法律、經濟與專業技術能力，其中，關于經濟與專業能力，締約當局可強制要求供應商擁有必要的經濟能力，并要求供應商提供具有一定最低年限的營業額，也可包括合同規定的其他領域的最低營業額，同時要求供應商提供財務會計信息資料。三是符合歐盟公共采購指令第65條規定的客觀規則和標準，該條就參與采購程序的供應商數量作出要求，確保競爭和公開透明。四是若經營者依靠其他實體（另一具備合同要求的特定技能的成員或協會），ESPD中需包括這些實體的相關信息。五是如果采購人能通過訪問數據庫直接獲取證明文件，該ESPD還必須包含相關數據庫的網絡地址、任何可識別數據和適用情況的解釋說明等信息。ESPD標準文件中列明了這五項要求對應的標準細則，該標準文件包括36項一級指標、64個二級指標以及每個二級指標的詳細解釋。

（二）適用范圍

ESPD可在限制性程序、競爭性談判程序、競爭性對話和創新型伙伴關系程序的資格預審階段使用，公開招標程序使用ESPD還需滿足質量控制要求。投標人只要確保ESPD是最新的、科學可信的，可重復使用之前參與投標時的ESPD或其中的部分信息。當采購人要求提供相關信息時，投標人或其依靠的實體需按要求提供。采購人有權查驗相關信息，確保信息的完整性、真實性。

（三）電子化標準格式

歐盟公共采購指令規定ESPD應采用電子化形式，并采用統一的表格模板，該模板可從相關網站下載。

（四）提交程序

適用公開招標程序的，投標人應在申請投標階段提交ESPD。適用限制性程序、競爭性談判程序、競爭性對話和創新型伙伴關系程序的，響應供應商應在資格預審階段提交。歐盟公共采購指令明確，如有必要，采購人任何時候都可以要求投標者或備選者提交全部或部分支持文件，以保障采購程序的合理執行。

（五）ESPD的替代作用

ESPD是投標人的資格聲明，其作為初步申請證明的主要作用在于替代由政府機構或第三方提供的證書（certificates）。然而，歐盟公共采購指令對證書一詞并未作出明確解釋。阿羅·史密斯在《公共采購法》第三版第1卷（2014年）中對這一詞語作了初步說明：目前情況下，指令所使用的“證書”一詞指的是一系列文件，特別是官方組織簽發的符合質量管理體系和環境管理標準的證明文件、商業和工商登記在冊的證明文件、及時繳納稅收和社保的證明文件、經營者未破產倒閉的證明文件、官方登記在冊的文件或認證中心認證證書、圓滿執行和完成以往需證明商業或技術能力的政府采購合同的證明文件、官方質量管理組織或合法的相關機構出具的產品質量符合標準要求的文件。綜合以上說法，可以看出投標人的自我聲明可替代大部分官方或第三方機構的實體證書，因此大大節省了供應商投標時提交證明材料所耗費的經濟成本和時間成本，也便于采購人或評審機構的審閱。

ESPD的實際應用情況

2017年，歐盟對成員國實施ESPD計劃的進度進行了調查，形成了一份審查報告。據統計，目前歐盟的28個成員國中，有22個成員國已開始使用ESPD。在各成員國的實踐中，ESPD實施的模式大致可分為六種。一是歐洲委員會提供的免費eESPD服務（ESPD EC Service–eESPD service）；二是使eESPD服務能夠并入國家電子采購解決方案或資格預審服務的ESPD數據模型（ESPD EC DM：data model）；三是eESPD服務的開源版本（ESPD EC OS：Open source），其可與ESPD數據模型兼容，根據各國需要進行適時調整；四是虛擬公司檔案（Virtual Company Dossier，VCD），其是ESPD的一種擴展文件，各國可互相操作，支持跨國信息交換；五是紙質版（Paper form）；六是其他模式，例如本地開發的web表單（Other/Local solution：web form developed locally）。

大多數成員國采用以上多種模式相結合的方式推行ESPD。數據統計顯示，采取eESPD 模式的成員國共有15個，在這些成員國中，有12個成員國兼用紙質版。法國、匈牙利和愛爾蘭的ESPD只采用了紙質形式。可見，80%以上已開始使用ESPD的會員國仍在使用紙質版本。這意味著，它們只是勉強利用了ESPD可能帶來的簡化。原因可能在于，一方面，ESPD推行的廣度并不盡如人意，另一方面，實際采購中因為制度的改變和預算的限制等問題，利用ESPD獲得采購合同的數量不多。

制度的轉軌不是一朝一夕可以實現的。經過四年努力，ESPD的落實取得了較好成果。有39%的成員國表示，可以在低于歐盟門檻的程采購序或特許經營合同中采用ESPD；有2/3的成員國將ESPD作為政府管理數字化的重要構建板塊；有68%的成員國計劃將ESPD與供應商資格預審制度結合起來，進一步落實“一次原則”（Once-Only Principle，簡稱OOP）。ESPD的確為歐洲公共采購做出了實實在在的貢獻：據丹麥統計，ESPD每年可給國家帶來1200萬歐元的收益；克羅地亞的研究報告顯示，ESPD使投標人準備投標的費用減少了83%。

雖然ESPD可以帶來投標簡化的便利，加快電子化采購進程，但是，目前ESPD計劃也存在不足和缺陷。關于ESPD的優勢，第一，歐盟成員國普遍認為，ESPD通過簡化前期文書準備工作，可以為供應商（包括中小型企業）和買方減輕負擔；第二，ESPD的推行為中小微企業參與公共采購提供了便利，使更多供應商參與公共采購，從而擴大了市場開放，增加了競爭，也可帶來財政資金使用效率的提升；第三，ESPD提高了買方在排除和選擇供應商標準方面的透明度，進一步促進了采購的公平公正；第四，ESPD在整個歐盟實現了電子采購的互操作性，為歐洲各國家、地區深度協作發展奠定良好基礎；第五，不同實體聯合參與采購，促進跨界參與公共采購程序；第六，標準化的排除和選擇標準都被囊括在一個詳盡的列表中，便于更快評估，簡化操作程序。關于ESPD的不足，實施ESPD的成員國普遍反映，相關表格復雜且篇幅較長，增加了管理成本，而形式死板、僵化是ESPD的主要缺陷。買方和供應商在ESPD的最初使用階段適用困難，因而未被大多數供應商使用。

未來，歐盟在開展ESPD計劃時，更注重電子化進程的推進，支持ESPD與國家電子采購系統和證書、證據登記冊、數據庫一體化。歐盟要求成員國及時更新電子認證系統，并計劃于2019年對ESPD進行更全面的評估。

對我國招標采購實踐的啟示

我國《政府采購法》《招標投標法》都有對供應商參與招標采購活動條件的規定。例如，《政府采購法》第二十二條規定，供應商參加政府采購活動，應當具有獨立承擔民事責任的能力；具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；具有履行合同所必需的設備和專業技術能力；有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；滿足法律、行政法規規定的其他條件。相對應的，供應商參與政府采購通常需要準備營業執照，繳納稅收、社保資金的原件及復印件，財務狀況報告復印件，法定代表人（主要負責人）授權書原件，法定代表人（主要負責人）和授權代表身份證復印件等相關材料，即使未能中標，也要支付準備這些文書材料的時間成本和經濟成本。我國可借鑒ESPD的實施經驗，結合我國實踐，設計面向所有供應商的統一資質聲明，簡化供應商的前期準備工作，提高評審效率，事后只需中標供應商提交聲明中的資質證明材料。

首先，統一文件在過渡時期可使用紙質版和電子版兩種形式。可在各地政府采購官網發布電子版文件，方便供應商下載打印填寫；統一文件的電子版可借助中央政府采購網電子化采購交易平臺、政采云等平臺發布，這就需要對這些平臺的電子化采購流程做相應拓展，增加供應商提供電子資質聲明這一流程，并注明只需中標供應商在招標結束后提供相應文件即可。從ESPD的實施情況看，其不僅可以簡化供應商的前期準備工作，降低供應商參與采購的成本，還能夠加快政府采購電子化的進程，實現政府采購全流程電子化。ESPD設立之初便伴隨著電子化，每條評判標準都有對應的代碼標識和規定的輸入格式，方便后臺操作，進行數據的管理與交換，進一步規范供應商的資質信息。同時，ESPD與歐洲的信息數據庫對接，實現了證書電子化，方便供應商提交信息，也便于采購人和評標人查驗，提高了采購效率。

其次，統一文件應盡量簡化。結合ESPD在實施過程中暴露出的缺陷，我國的統一文件應根據實際情況設計表單，避免表單過于冗長、復雜。可面向供應商設計表單，規定填寫格式，將代碼處理轉為后臺操作，減少供應商填寫的負擔。具體可如表1所示。

最后，逐步建立完整的供應商信息庫。通過建立供應商信息庫，協調各部門工作，將供應商基本的資質證明，如營業執照、納稅證明、繳納社會保險費證明、犯罪記錄及行政處罰記錄、專業技術證書等信息錄入信息庫，形成電子記錄，簡化后期驗證工作，也便于大數據的應用。與統一文件推行相對應的是要健全監督管理與懲罰機制，要求供應商誠信如實反映信息，故意擾亂采購秩序、隱瞞信息、欺詐騙取采購的行為將被嚴懲，并被列入政府采購黑名單。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。