關(guān)于借力第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目績效評價的思考

關(guān)于借力第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目績效評價的思考

■ 廖華 段雅純 段萬兵

PPP項(xiàng)目運(yùn)營周期長、涉及利益主體多、資金體量大、專業(yè)技術(shù)要求高、不確定性因素大，風(fēng)險高于一般項(xiàng)目，績效評價是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目物有所值目標(biāo)的關(guān)鍵。當(dāng)前隨著越來越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入績效考核階段，國家相關(guān)部委對PPP規(guī)范操作的要求不斷完善，更加強(qiáng)調(diào)績效考核機(jī)制的合理設(shè)計。PPP項(xiàng)目的績效考核涉及整個生命周期，要追求PPP項(xiàng)目績效考核的高效、專業(yè)、公平，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，提供全生命周期、動態(tài)的評價，就成為必然趨勢。本文就借力第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目績效評價工作的問題作出一些探討。

PPP項(xiàng)目實(shí)行績效評價的必要性

開展PPP項(xiàng)目績效評價，可以識別和管控項(xiàng)目全生命周期過程中的各類風(fēng)險，及時糾偏，有利于改善政府支出績效和更好實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體公共服務(wù)目標(biāo)。根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定，傳統(tǒng)預(yù)算支出績效評價主要以評價財政資金的使用為主，因此多以財政部門和預(yù)算部門或單位為評價主體。PPP項(xiàng)目因利益相關(guān)者眾多，績效評價有其特殊性，對于評價主體的要求也與傳統(tǒng)預(yù)算支出績效評價不盡相同。從PPP項(xiàng)目本身績效管理需求的角度考慮，在項(xiàng)目整個合作期內(nèi)，統(tǒng)一由PPP項(xiàng)目的政府采購主體（即實(shí)施機(jī)構(gòu)）作為牽頭主體，引入相對獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，更有利于保證績效評價的客觀有效。

首先開展PPP項(xiàng)目績效評價有國家政策導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)。績效評價是PPP項(xiàng)目中政府向社會資本付費(fèi)的主要依據(jù)，是評價社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險分配的核心。2013年，國務(wù)院首次引入第三方評估機(jī)制，產(chǎn)生了一定的“震懾”效應(yīng)，也帶動了第三方評估的熱潮。中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）明確提出“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”必要時可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價”，國家層面對第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作予以認(rèn)同。

此外，國家部委出臺的一系列PPP相關(guān)政策文件中不少都有提及引入第三方機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目績效評價。如，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）提出，鼓勵推進(jìn)第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價。《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）提出，各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價意見。《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號)提出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對措施，推動項(xiàng)目績效目標(biāo)順利完成。《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財綜〔2018〕42號）提出，受益對象為社會公眾的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)積極引入第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價工作，就購買服務(wù)行為的經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性、效率性、公平性開展評價，第三方機(jī)構(gòu)依法依規(guī)開展績效評價工作，并對評價結(jié)果真實(shí)性負(fù)責(zé)。

其次開展PPP項(xiàng)目績效評價是現(xiàn)實(shí)工作的需要。政府部門和社會資本（項(xiàng)目公司）都對項(xiàng)目績效評價有內(nèi)在需求，但雙方的目標(biāo)既有共同點(diǎn)，也有差異性。政府部門希望以最少的財政支出獲得最大的公共服務(wù)滿意度，項(xiàng)目公司希望在提供最優(yōu)服務(wù)的同時獲得最大的投資回報率。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)政府與社會資本方之間的平等合作，項(xiàng)目利益主體直接開展績效評價無疑會受到所處地位的束縛，實(shí)踐中政府的強(qiáng)勢行政主體地位仍然在主導(dǎo)著項(xiàng)目的推進(jìn)，可能影響績效評價結(jié)果的客觀性與公正性。因而，由政府方單方主導(dǎo)的績效評價體系，不論是程序設(shè)置還是考核標(biāo)準(zhǔn)，都未必能充分反映社會資本方的合理利益訴求。政府方既是PPP項(xiàng)目的參與方也是評價者，既是運(yùn)動員也是裁判員，容易造成實(shí)際操作中的矛盾與糾紛，也未能體現(xiàn)PPP模式所倡導(dǎo)的公私雙方平等的契約精神。

另外，PPP模式的初衷之一就是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，PPP項(xiàng)目的技術(shù)性問題較強(qiáng)，政府PPP管理機(jī)構(gòu)人員不足、專業(yè)領(lǐng)域局限，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)同樣缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和操作經(jīng)驗(yàn)，對項(xiàng)目進(jìn)行績效評價難免力不從心。而且PPP項(xiàng)目通常由社會資本方主導(dǎo)甚至全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，如果沒有順暢的監(jiān)督和反饋機(jī)制，政府方對于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行中存在的問題以及社會資本方的履約程度，一般只能對照PPP合同的約定，根據(jù)社會資本方傳遞的信息作出判斷，對于表面的數(shù)據(jù)背后存在的問題關(guān)注不足、研究不深，也不能充分考慮社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對項(xiàng)目產(chǎn)生的影響，評價最終可能流于形式。

最后是專業(yè)機(jī)構(gòu)可發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢助力PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評價。第三方機(jī)構(gòu)通常指與政府沒有隸屬關(guān)系和直接利益關(guān)系，專業(yè)上具有權(quán)威性的組織。主要包括會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、政府研究機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所、社會咨詢機(jī)構(gòu)等。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)因廣泛參與市場上的PPP項(xiàng)目咨詢管理，積累了豐富的同類項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。將績效評價的具體工作委托給第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，政府方只負(fù)責(zé)監(jiān)督與管理工作，一是有助于進(jìn)一步貫徹PPP項(xiàng)目所倡導(dǎo)的“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的理念，借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的知識與經(jīng)驗(yàn)，提升PPP項(xiàng)目全壽命周期管理效率；二是能夠增強(qiáng)評價工作的科學(xué)性、專業(yè)性，通過借用“外腦”，更多采用數(shù)據(jù)化、精準(zhǔn)化的評價方式，為項(xiàng)目績效管理提供技術(shù)支撐和專業(yè)參考，推動工作提質(zhì)增效；三是可以提高評價工作的客觀性、權(quán)威性，用更加客觀、中立的視角，去審視、評價項(xiàng)目實(shí)施情況和效果，使績效管理更有力度、更具權(quán)威。此外，隨著時間的推移，PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險因素也不斷變化，項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同中一些與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)的條款會逐漸顯露出來，這也需要第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，借助行業(yè)同類項(xiàng)目的數(shù)據(jù)資料提出調(diào)整優(yōu)化建議，實(shí)現(xiàn)全生命周期的持續(xù)考核與不斷改進(jìn)。

“選擇”與“監(jiān)管”第三方評價機(jī)構(gòu)是績效評價的關(guān)鍵

第三方評價是績效管理的重要形式，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評價的缺陷，第三方評價機(jī)構(gòu)因其專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性在PPP項(xiàng)目績效評價中發(fā)揮著越來越重要的作用。如何選擇好、監(jiān)督好第三方機(jī)構(gòu)，直接影響著PPP項(xiàng)目績效評價的結(jié)果，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施和高效運(yùn)營。

首先是如何選擇第三方評價機(jī)構(gòu)的問題。作為獨(dú)立于PPP項(xiàng)目政府方和社會資本方的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，既可以是咨詢機(jī)構(gòu)，也可能是科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)公司。本人認(rèn)為，選擇合適的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要從標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面把握。

一是選擇標(biāo)準(zhǔn)。第三方評價的優(yōu)勢和公信力來自評價主體獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威的基本特征，三者缺一不可、彼此依托，是選擇第三方評價機(jī)構(gòu)的必備條件。“獨(dú)立”是“第三方”最突出的特征，以不具有任何一方利益傾向的態(tài)度開展工作；“專業(yè)”一方面是指具備評價所需的專業(yè)技術(shù)，另一方面是指深入了解評價對象的特點(diǎn)，掌握被評價方工作的核心信息；“權(quán)威”是指源于專業(yè)技術(shù)和工作業(yè)績的使人信服的威望。第三方機(jī)構(gòu)一方面要具備相關(guān)的工程、審計、法律知識，另一方面還要具備與PPP項(xiàng)目相關(guān)的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，才能對項(xiàng)目全過程績效目標(biāo)作出科學(xué)合理的評價。對于單個第三方機(jī)構(gòu)難以具備PPP績效評價所需的全部專業(yè)資質(zhì)、技能的問題，也可以允許多個機(jī)構(gòu)組成“聯(lián)合體”的形式，共同對具體PPP項(xiàng)目開展績效評價。

二是選擇程序。政府方聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目績效評價屬于政府購買服務(wù)，因而應(yīng)當(dāng)遵守政府購買服務(wù)的相關(guān)程序要求。政府方要制定項(xiàng)目績效實(shí)施方案，明確各方職責(zé)，組織專家、項(xiàng)目實(shí)施單位、項(xiàng)目公司及相關(guān)人員對工作方案和績效指標(biāo)體系進(jìn)行討論。可根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，按照相關(guān)規(guī)定通過采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等采購程序，既能保證選取中介機(jī)構(gòu)程序的規(guī)范性、公開性和競爭性，又可以保證選定的中介機(jī)構(gòu)具備開展績效評價的實(shí)力。同時，應(yīng)鼓勵社會資本方參與第三方評價機(jī)構(gòu)的選擇過程，最大限度保證所選取評價機(jī)構(gòu)的中立性和獨(dú)立性。

三是選擇評價方式。政府方可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價指標(biāo)體系與基礎(chǔ)報表體系研發(fā)、評價數(shù)據(jù)采集、問卷設(shè)計及調(diào)查、評價標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施評價、撰寫報告等工作。第三方機(jī)構(gòu)可以采取問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、察訪核驗(yàn)、輿情跟蹤、座談交流和專家咨詢等方式進(jìn)行信息采集，運(yùn)用成本收益分析、對比分析、對象評定、回歸分析、案例研究、動態(tài)規(guī)劃等評估方法，以翔實(shí)數(shù)據(jù)和充分論據(jù)為基礎(chǔ)，定性分析與定量分析相結(jié)合，進(jìn)行全面、客觀、系統(tǒng)、深入的綜合評價。評價結(jié)果是PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理的落腳點(diǎn)，要作為編制PPP項(xiàng)目年度預(yù)算、改進(jìn)績效和政府付費(fèi)的重要依據(jù)。

其次是對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題。為確保第三方評價工作的質(zhì)量，政府方必須加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)參與過程的管理，并對其執(zhí)業(yè)和履約情況進(jìn)行追蹤回訪和監(jiān)督落實(shí)，具體應(yīng)注意以下三方面內(nèi)容。

一是合同保障。PPP項(xiàng)目的績效評價因項(xiàng)目特點(diǎn)不同而變化多樣，為正確反映各方風(fēng)險、適應(yīng)項(xiàng)目需求，政府方應(yīng)就績效評價的內(nèi)容和要求與選定的第三方評價機(jī)構(gòu)反復(fù)醞釀、充分溝通，減少分歧、形成共識，以合同明確約束雙方權(quán)利與義務(wù)，對于在工作中發(fā)生的執(zhí)行障礙、爭議、法律風(fēng)險等情況，及時協(xié)商解決。政府方有權(quán)對第三方評價的技術(shù)方案的科學(xué)性、評價過程的規(guī)范性、評價結(jié)果的有效性進(jìn)行質(zhì)量控制；要確保社會資本方的復(fù)核權(quán)，社會資本方若認(rèn)為第三方評價機(jī)構(gòu)的評價結(jié)果有出入，有權(quán)申請復(fù)核。對于一般項(xiàng)目，評價費(fèi)用可在政府方政府購買服務(wù)支出預(yù)算中安排；對于重大項(xiàng)目或多個項(xiàng)目一并開展評價工作的，財政部門宜單獨(dú)安排預(yù)算。

二是過程監(jiān)督。對第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施評價的行為進(jìn)行全過程監(jiān)督，杜絕評價中出現(xiàn)利益交換或人情面子行為。評價過程嚴(yán)格實(shí)施“痕跡”管理，綜合運(yùn)用文本記錄、錄音和錄像等手段進(jìn)行記錄，確保評價環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)均可倒查。若發(fā)現(xiàn)任何徇私舞弊或有損公平公正原則的行為，應(yīng)立即依法予以糾正。第三方機(jī)構(gòu)完成受托內(nèi)容后，政府方要審核服務(wù)結(jié)果和工作報告，就其工作情況、服務(wù)態(tài)度、職業(yè)道德、行業(yè)規(guī)范等事項(xiàng)作出考評。另外，政府方要做好信息公開工作，及時充分地將評價機(jī)構(gòu)、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價結(jié)果等內(nèi)容向社會公開，自覺接受社會監(jiān)督，以此來倒逼整個評價過程的客觀中立與科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。相關(guān)部門要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，及時處理投訴舉報，嚴(yán)肅查處暗箱操作、利益輸送、弄虛作假等違法違規(guī)行為，依法依規(guī)對違規(guī)評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。

三是信用建設(shè)。加強(qiáng)評價機(jī)構(gòu)信用信息的記錄、使用和管理，將第三方評價機(jī)構(gòu)的信用信息納入共享平臺，對于不講信譽(yù)、不守合同、不講道德，服務(wù)質(zhì)量低劣的第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員，建立行業(yè)黑名單制度，其行為記入社會信用記錄，在一定期限或者永久不得進(jìn)入包括PPP績效評價在內(nèi)的政府購買公共服務(wù)第三方評價市場。而對于講信譽(yù)、守合同，服務(wù)質(zhì)量高的第三方機(jī)構(gòu)及其專業(yè)人員，給予相應(yīng)的獎勵、鼓勵，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)第三方評價工作的健康發(fā)展，形成良好的業(yè)務(wù)發(fā)展生態(tài)環(huán)境。

（作者單位：廖華，湖北工業(yè)大學(xué)；段雅純，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院；段萬兵，湖北省宜昌市夷陵區(qū)財政局）

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