為進口機電產品采購明方向

【專家解讀】

為進口機電產品采購明方向

——解讀第三批政府采購行政裁決指導性案例第30號

■ 本報記者 楊文君

實踐中，有人以為，機電產品加上“進口”兩字就可以不受政府采購相關規定的約束；還有人認為，只要經過招標過程就萬事大吉。實際上，這都是不懂法、亂用法的表現，而這樣的事件就發生在第三批政府采購行政裁決指導性案例第30號（以下簡稱“第30號案例”）中。

“該案例意在為今后采購進口機電產品的法律適用、程序以及監管指明方向。”采訪中，專家們一致表示。

追根溯源，法律適用有邏輯

根據第30號案例的處理結果，向國內代理商采購進口機電產品應適用于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）。

判定已有，依據何在？

一方面，是基于政府采購相關法律、行政法規、部門規章的內在邏輯。

青島市財政局政府采購監督管理處朱士龍告訴記者，《政府采購法》對采購進口產品（包括進口機電產品）未明確例外情形，只要符合其第十條規定的除外情形，并經財政部門審核后，就可以采購進口貨物，同時不排斥國內同等質量性能的“國貨”。因此，采購進口產品屬于《政府采購法》規范的范疇。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第七條規定，政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）及其實施條例，采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及本條例。這是對政府采購工程采用招標方式采購的法律適用所提的要求，并非常明確地指出，工程建設有關的貨物是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等，這類貨物才適用《招標投標法》及其實施條例，其他貨物仍適用《政府采購法》及其實施條例。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第八十三條規定，政府采購貨物服務電子招標投標、政府采購貨物中的進口機電產品招標投標有關特殊事宜，由財政部另行規定。“這也充分說明，進口產品（包括進口機電產品）屬于各級財政部門依法監管的范圍。”朱士龍說。

另一方面，則可以從立法沿革的角度洞見判定依據。中國政法大學教授成協中向記者介紹道，在《政府采購法》制定之前，對于機電產品國際招標，最早是由國家外經貿部門（后為商務部）依據《招標投標法》及其相關規定進行管理。自2003年《政府采購法》實施后，政府采購的范圍被明確，但未對機電產品做出特別規定。在實踐中，還是延續先前的管理格局，由外經貿部門依據《招標投標法》及其相關規定進行管理。

2004年，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）（以下簡稱“18號令”）第八十六條規定：“政府采購貨物中的進口機電產品進行招標投標的，按照國家有關辦法執行”。同年年商務部制定《機電產品國際招標投標實施辦法》（商務部令2004年第13號，有效期為2004年11月1日至2014年3月31日），對進口機電產品的國際招標投標做出系統規范。2007年，財政部制定《政府采購進口產品管理辦法》（財庫〔2007〕119號）（以下簡稱“119號文”），其第二十五條規定，涉及進口機電產品招標投標的，應當按照國際招標有關辦法執行。“這實際上承認了進口機電產品由商務部門按照《招標投標法》及其相關規定進行管理的法律適用現狀。鑒于機電產品本身不屬于《招標投標法》所規范的工程建設項目和與工程相關的貨物、服務，《招標投標法》本身亦未將機電產品納入監管范圍，《機電產品國際招標投標實施辦法》的法律依據實際上是《政府采購法》及財政部18號令之規定。”成協中說。

到了2014年，商務部廢止原《機電產品國際招標投標實施辦法》，發布《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務部2014年令第1號）。同年修訂的《政府采購法實施條例》對于《政府采購法》的適用范圍做了進一步明確，尤其是政府采購工程方面。很顯然，機電產品的采購難以繼續納入《招標投標法》及其實施條例的適用范圍。在此背景下，財政部對其18號令進行了修訂，87號令第八十三條規定，政府采購貨物服務電子招標投標、政府采購貨物中的進口機電產品招標投標有關特殊事宜，由財政部另行規定。此項規定的實際意義在于，對于進口機電產品的招投標，不再適用商務部《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》，而應當適用《政府采購法》及其實施條例。

“盡管從形式上和法律角度來看，《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》仍然有效，但從實質上看，該試行辦法的合法性基礎已經不復存在。在《政府采購法實施條例》已經對工程建設項目作出限定的情況下，87號令改變了屬于貨物類別的進口機電產品的法律適用，將進口機電產品的采購納入《政府采購法》及其實施條例的適用范圍，意圖和內容均十分明確。”成協中表示。

對此，專家們認為，在2014年《政府采購法實施條例》修改之后，機電產品招標的法律適用，應當由財政部做出專門規定，不應再延續先前適用《招標投標法》及其相關規定的格局。

明辨是非，進口采購有章法

根據《政府采購法》的有關規定，政府采購切忌“崇洋媚外”。

對此，成協中表示，是否采購進口產品，這主要取決于采購需求和市場選擇。若采購標的在國內市場就能買到，但預算單位卻在國際范圍內采購，則與政府采購制度建立的初衷背道而馳，不利于國內市場企業良性發展。具體到本案，所有參加采購活動的供應商均為國內供應商，采購行為亦發生在國內，按照政府采購程序完全能夠實現采購目的，并無進行國際招標的現實需要。

同時，朱士龍建議，在處理類似的案例時，財政部門應“約法三章”：一是已廢止的規章規定應當不再執行，18號令已于2017年10月1日廢止，其第八十六條規定的“政府采購貨物中的進口機電產品進行招標投標的，按照國家有關辦法執行。”已經不再執行，應當按照財政部令第87號第八十三條規定的“政府采購貨物服務電子招標投標、政府采購貨物中的進口機電產品招標投標有關特殊事宜，由財政部另行規定。” 實施。但在實際工作中，還有相當多的采購人、代理機構在政府采購活動中，對于進口產品的采購，仍然按照《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》的規定采用國際招標方式，這應當及時糾正。

二是正確理解和把握財政部119號文相關規定，尤其是第二十五條規定：“采購人采購進口產品的，應當同時遵循國家其他有關法律法規法規的規定。涉及進口機電產品招標投標的，應當按照國際招標有關辦法執行。”簡單說，就是87號令第八十三條已經明確規定了機電產品招投標有關事宜由財政部來另行規定，所以該項采購也就不適用《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》了。

三是各級財政部門應當加強對采購進口產品（包括進口機電產品）依法監督管理的工作力度，避免這種規避政府采購違法行為的發生。

曉之以理，行政訴訟有前提

根據本案的處理結果，由于采購方式和程序法律適用錯誤，原采購項目廢標，這不免讓中標候選人感到委屈。

據了解，本案曾經引起了一起行政訴訟，中標候選人T公司針對財政部門的處理決定提起了行政訴訟，但法院以“T公司不是中標供應商”為由并未認可中標候選人的原告資格，認為其不符合法定起訴條件，駁回了中標候選人提起的行政訴訟。

“盡管該案例并未將行政訴訟的起訴資格作為案例要點列出，但這一點對于今后類似案件的處理也具有非常重要的意義。”成協中指出。

“但如果是中標供應商，因法律適用錯誤導致項目廢標，其參與項目采購付出的收益無法得到維護，若中標供應商認為自己權益受損，其可以向過錯方即采購人或代理機構來提起民事訴訟。財政部87號令第八十條有類似規定。”成協中進一步指出，這是因為，采購過程的法律適用問題主要是由采購人和代理機構決定的，供應商一般只是遵照相關要求來參與采購活動。

此外，朱士龍提醒，在實際工作中，采購人、代理機構往往認為凡是經過招標采購過程并產生了結果，就安全了，嚴重點說，采購人、代理機構在賭供應商不敢起訴、監管部門不敢處理處罰，存在僥幸心理，這種思想要不得，做法也不可取。同時要注意，采購項目適用法律錯誤的，除中標（成交）供應商與處理結果有利害關系外，其他供應商不具備針對此項處理決定提起訴訟的原告主體資格。

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