從三方面把握政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

【解讀102號(hào)令①】

編者按：新年伊始，財(cái)政部發(fā)布了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)），對(duì)已實(shí)施5年的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》進(jìn)行了全面升級(jí)。據(jù)悉，新辦法于今年3月1日起正式施行。為此，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》特邀廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)博士黃冬如，從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的概念、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的界定、購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和目錄、活動(dòng)實(shí)施、合同及履行、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等方面對(duì)新辦法進(jìn)行詳細(xì)解讀，幫助從事政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各方主體更好地理解政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策的新變化和新要求。

從三方面把握政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

——寫(xiě)在《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》實(shí)施之際

■黃冬如

今年3月起，財(cái)政部發(fā)布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》正式實(shí)施。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是十八屆三中全會(huì)以來(lái)全面深化改革的重要舉措之一，是建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的重要環(huán)節(jié)，是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、全面提高財(cái)政支出績(jī)效的重要內(nèi)容；是推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境服務(wù)發(fā)展的重要途徑，促進(jìn)公共服務(wù)供給、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要；也是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求。

國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的起源與發(fā)展

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的概念是從20世紀(jì)70年代英美等發(fā)達(dá)國(guó)家以新公共管理為標(biāo)志的行政改革運(yùn)動(dòng)開(kāi)始的。受不同國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境、文化及歷史傳統(tǒng)的影響，不同國(guó)家的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)動(dòng)機(jī)、路徑、發(fā)展模式和水平都不一樣。

從國(guó)際上看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大致被劃分為三種類(lèi)型：第一類(lèi)是以美國(guó)、英國(guó)等為代表的國(guó)家，公共部門(mén)傾向于向私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；第二類(lèi)是以德國(guó)、意大利為代表的國(guó)家，公共部門(mén)傾向于讓非營(yíng)利組織提供公共服務(wù)；第三類(lèi)是以日本、新加坡為代表的多數(shù)亞洲國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)提供中的主體地位。

我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)始于20世紀(jì)90年代的上海、深圳等地。經(jīng)過(guò)起步探索、試點(diǎn)示范、制度推進(jìn)等階段，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的突破，從適應(yīng)到推動(dòng)的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)驗(yàn)積累到制度規(guī)范的蛻變。黨的十八大以來(lái)，中央明確提出要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作作了專(zhuān)門(mén)部署，明確了這項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和總體要求。

2014年12月，財(cái)政部、民政部、原國(guó)家工商總局制定頒布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序、預(yù)算管理、績(jī)效和監(jiān)督管理作出了制度規(guī)范?！稌盒修k法》施行以來(lái)，對(duì)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革、規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為發(fā)揮了重要作用。隨著改革不斷深入，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作中也出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題，如有的地方和部門(mén)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容泛化、對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體把握出現(xiàn)偏差、績(jī)效管理薄弱等。因此《暫行辦法》亟待以部門(mén)規(guī)章的形式硬化約束。

2018年6月，財(cái)政部公布了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，其中對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作了全面、具體的規(guī)定。增加了預(yù)算管理、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的負(fù)面清單等內(nèi)容。2020年1月3日，財(cái)政部公布《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），自2020年3月1日起施行?！掇k法》共七章三十五條，除總則和附則外，分別對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和目錄、購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的實(shí)施、合同及履行、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等分章作了規(guī)定。至此我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系的“四梁八柱”已基本形成。

明確了“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”“向誰(shuí)買(mǎi)”“如何買(mǎi)得值”

推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是黨中央、國(guó)務(wù)院從全局和戰(zhàn)略高度做出的重要決策部署。從《暫行辦法》到《辦法》，我國(guó)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的建設(shè)愈加規(guī)范，主體更明確，原則更清晰。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體更加明確?！掇k法》第二條和第三十三條可知，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體定位為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)；黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的。

根據(jù)《辦法》第六條和第八條可知，依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織（不含由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織），公益二類(lèi)和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個(gè)人可以作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體。相較《暫行辦法》承接主體增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織以及具備條件的個(gè)人。且更明確規(guī)定了，“公益一類(lèi)事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織，不作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體?！睂?duì)于上述單位為何不能作為購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就修訂《辦法》答記者問(wèn)時(shí)給出了明確的答案：“作為由政府舉辦并保障經(jīng)費(fèi)的公益一類(lèi)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)全力履行好政府賦予的提供基本公共公益服務(wù)職責(zé)，如允許承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，將不利于其集中精力履職盡責(zé)，也會(huì)造成在為其提供預(yù)算撥款保障的同時(shí)又向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的問(wèn)題。使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織，與公益一類(lèi)事業(yè)單位在性質(zhì)上類(lèi)似，在是否參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)問(wèn)題上應(yīng)作同等對(duì)待。”可以說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)質(zhì)上是政府主體行為，目標(biāo)是通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制為社會(huì)提供公共服務(wù)。它有利于規(guī)范政府行為，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)供給。值得注意的是：它在規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，更重要的是引入市場(chǎng)化機(jī)制培育和促進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)，推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的原則更加清晰。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本質(zhì)上是合同行為，屬于契約化的公共服務(wù)提供方式，具有權(quán)責(zé)明確、結(jié)果導(dǎo)向、透明高效等特點(diǎn)。根據(jù)《辦法》第三條可知，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算約束、以事定費(fèi)、公開(kāi)擇優(yōu)、誠(chéng)實(shí)信用、講求績(jī)效原則?！毕噍^《暫行辦法》的“積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤豢茖W(xué)安排，注重實(shí)效；公開(kāi)擇優(yōu)，以事定費(fèi)；改革創(chuàng)新，完善機(jī)制?！钡?span style="font-family:calibri;">4個(gè)方面8項(xiàng)原則，新原則實(shí)操性更強(qiáng)，更加注重事前預(yù)算、事中公開(kāi)透明、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、全程誠(chéng)實(shí)

還須關(guān)注的四類(lèi)政策法規(guī)

《辦法》的出臺(tái)為我國(guó)如火如荼的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事業(yè)提供了及時(shí)的、堅(jiān)實(shí)的制度保障。但本人認(rèn)為，要全面、深入的理解“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”還須關(guān)注以下四類(lèi)政策法規(guī)。

第一是經(jīng)濟(jì)法類(lèi)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》以及有關(guān)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的其他法規(guī)；《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》以及有關(guān)政府采購(gòu)的其他法規(guī)；《中華人民共和國(guó)合同法》以及有關(guān)合同的其他法規(guī)。

第二是中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)務(wù)院的政策文件。如，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的，政府不再直接承辦”。黨的十九屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”。又如，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）等。

第三是部門(mén)的規(guī)章文件。如財(cái)政部下發(fā)的關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作、預(yù)算管理問(wèn)題、推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)、支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作、事業(yè)單位政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展、堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資、推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)等文件。

四是其他部委、地方政府和部門(mén)等制定的規(guī)章、規(guī)范性文件、政策規(guī)定等。

(作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院)

【知識(shí)小貼士】

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各方主體

◇公益一類(lèi)事業(yè)單位

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，事業(yè)單位按照社會(huì)功能分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。其中，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又細(xì)分為公益一類(lèi)事業(yè)單位和公益事業(yè)二類(lèi)單位。公益一類(lèi)事業(yè)單位，是指承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)。

◇承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，是指承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位，主要包括事業(yè)單位登記局、就業(yè)局、勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)、市政管理、環(huán)境監(jiān)察等。

◇使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織

群團(tuán)組織作為社會(huì)團(tuán)體的一種，嚴(yán)格意義上說(shuō)是黨政管理語(yǔ)系中的概念，因此并沒(méi)有法律定義。根據(jù)公開(kāi)報(bào)道，一般理解為工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體的統(tǒng)稱(chēng)。根據(jù)，2006年中組部、原人事部聯(lián)合印發(fā)的《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的意見(jiàn)》可知，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)三個(gè)群團(tuán)組織在全國(guó)各地基本上使用的是行政編制，但其他群團(tuán)組織盡管參照《公務(wù)員法》管理，屬于參公人員，是否使用行政編制或事業(yè)編制并不統(tǒng)一，也未界定。

◇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)中都只提出了一個(gè)名詞概念，而對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的微觀構(gòu)成，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定的標(biāo)準(zhǔn)卻不夠明確。

◇基層群眾性自治組織

基層群眾性自治組織這一概念，在我國(guó)制憲史上首次見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年版）的第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！?/span>

（文字／昝妍）

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