建立政府采購框架預算的設想

【政府采購預算管理與執行經驗交流研討會】

建立政府采購框架預算的設想

對于采購預算這樣的特殊預算方式，在執行中要留有更大、更靈活的調整空間。——徐煥東

徐煥東

我國《政府采購法》規定，政府在編制部門預算時，需要編制政府采購預算。法律的這種要求，打破了過去長期只編制政府財政資金預算的傳統格局，使政府預算由單純的資金預算發展到必須編制具體、明細的采購預算的新階段。但是，必須看到，政府采購預算無論是編制還是執行，都有更大的難度，都更具有特色。如果沒有原則性與靈活性有效結合，采購預算不僅不能充分發揮正向作用，相反還可能成為實現采購科學化的障礙。在此，筆者提出建立政府采購框架預算的初步設想，供同仁們共同探討。

政府采購預算的內容及功能作用

政府采購預算是對公共部門履行職責需要進行的各類采購的綜合預測和計劃。政府采購預算包括采購預算編制、預算控制、預算審批、預算調整等內容。其中，政府采購預算編制包括政府部門采購什么、采購多少、何時采購、采購價格估算和采購總價格預算，甚至應該包括由誰采購和如何采購等具體內容；采購預算控制是指，政府部門并不是簡單地編制預算，而是需要通過預算的過程，實現采購前期管理科學化，需要通過調動采購人內部各部門的力量，對采購需求進行科學的論證和控制，對資金與需求進行協調，對市場供應、市場價格、市場供需變化進行調查和評價，據此編制最符合履行公共職責需要的貨物與服務的需求；而采購預算的審批則更多地在財政匯總、政府審批和人民代表大會通過等更宏觀的層面，通過宏觀層面統一匯總和審批，實現對部門政府采購預算統一綜合平衡和管理。

實際上，政府采購預算在整個財政預算管理中，具有不可替代的作用。除政府轉移性支出和必要的人員經費外，政府其他支出基本上屬于采購性支出。因此，毫無疑問，政府采購預算是資金預算的基礎，也是資金預算的具體化。因而，政府采購預算不可避免地會成為整個預算管理科學化和精細化的基礎環節，也是實現對政府支出具體、全面監督管理的核心內容。

政府采購預算的特點

相對而言，對政府采購實施預算管理，在我國還是新生事物。事實上，雖然《政府采購法》規定編制部門預算需要編制政府采購預算，但在實踐中，政府采購預算的編制、審批等并沒有統一規范，各行其是甚至根本沒有實際預算的情況仍然很普遍。更為重要的是，許多預算在執行中會遇到很多問題。因為預測本身的錯誤，或因實際情況發生了很大變化，原來的預計到實際落實時早已發生了變化，導致預算執行起來要么不執行預算，要么必須按原預算執行，削“足”以適“履”。

實踐表明，政府采購預算較傳統財政純資金預算，具有很大的差異性。從目前暴露的一些操作執行難的情況看，政府采購預算至少在以下幾個方面具有區別于一般資金預算的突出特點。

1.采購預算包含的內容不同。財政資金預算主要考慮總體需要和費用，在資金采購什么、采購多少等沒有直接確定的情況下，總數不變中可以調劑使用，因此更具有模糊性和靈活性。而政府采購預算則不同，嚴格規范的采購預算，要求直接確定采購需求，包括具體的功能、品目、數量、價格、采購時間等等，最后才確定采購金額，其更注重的是采購具有的內容計劃。

2.采購預算編制變量多、難度大。相比純資金預算中通常使用的基數法，政府采購預算的編制和控制難度要大得多。

首先，政府采購預算編制要涉及采購人的需求說明、論證、控制、定位等一系列內容，需要通盤了解采購人履行公共職責和準確的需求定位，需要在激烈的市場供需變化中，了解最必要、最能滿足又使成本更低的供應來源，只有這種對接優化，才能做好采購預算的第一步。而在實際操作中，這些做起來難度很大。需求是確定資金供應的依據，而資金供應又是制約需求的因素，如何掌握好需要與資金供給的平衡，也是采購預算編制的重要內容。

其次，采購預算面臨眾多的技術性難題，對于預算編制和審批人員的預測能力和專業水平要求較高。在確定需求之后，還必須準確地了解商品或服務的價格，只有價格合適，才能準確地預算采購總量和總價格。而采購單位的人員，有時并不了解市場供應狀況。

再其次，采購預算的編制還涉及更多的法律、政策因素的影響。如政府采購預算標明的需求不能直接說明產品或服務品牌，因此，價格也只能是一種綜合性的價格估算，往往缺乏直接的參照系。由于受到優先節能采購、保護中小企業等政策因素的影響，政府采購預算不一定完全遵循市場規則，這也是政府采購預算區別于其他預算的重要特點。

此外，由于政府采購預算最終是納稅人的采購預算，需要公開透明，接受全社會的監督。由此，涉及采購什么、采購多少的政府采購預算，更容易引起社會的廣泛關注。而要滿足社會不同方面的不同要求，也會增加預算編制和審批的難度。

3.政府采購預算執行變數大。預算是一種建立在預測基礎上的計劃。而必須按照預算執行的原則和條件是：預測必須是準確的，變數很小。顯然，如果假定預測并不能十分準確，或者實際情況已經因為新的變數而發生重要改變，那么為了按預算執行而執行，就可能出現很大問題。

需要指出的是，政府采購預算的一個重要特點，恰恰是在執行中更容易產生不可預料的變化。就如日常生活中的個人和家庭采購一樣，如果預測一年總的資金支出可能相對容易，而要求在今年將明年的采購計劃全部列出，并且明年只能按照該計劃執行，到時候可能出現的問題就很突出了。而相較個人和家庭預算，政府采購預算在執行中會遇到更多因素變化的影響。

政府采購預算變數可以體現在眾多方面，一是隨著各種客觀情況的變化，需求可能發生變化。政府采購是為滿足履行公共職責的需要，而政府公共職責可能會因許多自然的、社會的、市場的因素而不斷發生變化。典型的如2003年非典爆發、2008年汶川大地震，許多政府原來根本沒有預測到的需求產生了，而原來預計的需求可能成為不必要。需求的變化還可能體現在需求的數量、質量，什么時候需要等方面。二是供應市場可能發生了變化，如在預測時，市場的供應商狀況與執行時發生變化，典型的有整體價格通脹或收縮，導致價格起伏，或者新產品新技術導致某些產品價格大幅度下降。三是法律、政策制度的變化可能導致采購發生變化。我國政府的政策意圖等能在較大的程度上會影響政府部門的收入和支出傾向。如2008年政府出臺4萬億元剌激計劃，各級政府部門的資金支出迅速增加，從而導致了政府采購項目的增加。

政府采購預算在其他方面還有許多獨特的特點，加上我國目前采購預算主要由采購人單位需求部門和財務人員進行，既缺乏很高的透明度，又缺乏專業制定采購預算的人才，采購預算一般都比較粗略和簡單，這樣的預算執行起來，與實際的需求、供應和市場價格狀況與發展趨勢可能會有更多的偏差。如果預算本身就存在問題，而制度上又嚴格要求按照一些存在問題的預算執行，結果可想而知。

構建具有我國特色的政府采購框架預算制度

政府采購預算的目標不是為了預算而預算，也不是為了必須按照預算執行而編制預算，而是為了滿足科學化的采購服務，實現采購與需求準確優質、高效、恰到好處的準確對接。而政府采購預算編制預測難度大、執行中的變數多等特點，決定其必須實行原則性與靈活性結合，必須留有更大、更具有彈性的調整空間，以避免采購預算執行中一刀切、為執行預算而執行預算的現象，提高預算的實際制約和管理意義。政府采購預算制度應以此為原則設計，而不是簡單地一刀切的方式。

所謂政府采購的框架預算思路，就是對于采購預算這樣的特殊預算方式，在執行中留有更大、更靈活的調整空間。預算并不是一次審批定死，而是先有一個總體預算框架，主體框架確定以后，在實際執行中允許有一部分份額，在執行中可以根據需求、供應及國家政策變化等因素，在預留的份額中進行合理合法的調整。具體內容可以包括以下幾個方面。

1.政府采購預算的基本要求和原則不變，即編制部門預算時，必須編制政府采購預算。政府采購預算的編制要求、程序、審批等，都不發生實質改變。

2.政府采購預算在執行調整方面，可以在資金總量不發生太大變化的情況，在具體的采購內容方面，享有比資金預算更大更靈活的法定調整空間。包括調整幅度、內容、時間。如調整幅度，可以考慮允許在資金總額不發生太大變化的情況下，在執行中有20%或30%的采購對象置換空間；調整時間方面，預算可以分季度和月份進行調整，每季、每月根據實際情況的變化，進行一定范圍的調整；調整內容方面，可以對需求的內容、數量，特別是價格等進行調整。程序可以不同于資金預算，而是做專門的規定。

3.建立政府采購框架預算，重點是在原則性與靈活性相結合方面下功夫。要保證采購預算的嚴肅性，大部分采購預算不宜變化，小部分可以適度調整；采購資金總量不宜過度調整，尤其是對調高必須進行嚴格控制，除國家特殊政策規定或確實市場價格上漲幅度大的以外，一般不能調整，而調整的重點是采購對象、數量、預算價格、采購時間等。在季度和月度調整后，必須按照調整后的預算計劃執行；框架預算需要有嚴格的制度規范，特別是建立科學的調整程序，加強對調整過程的監督和控制。（作者單位：中央財經大學政府管理學院）