績效評價是政府采購的“體檢單”

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績效評價是政府采購的“體檢單”

■ 張澤明

黨的十九大以來，政府采購績效管理工作開始提速，各地財政部門相繼出臺文件對政府采購績效評價予以指導探索，理論界和實務界也提供了很多有價值的觀點?？傮w來說，政府采購績效評價體系還處于快速發展之中，各種觀點、做法也在逐漸試水之中，評價體系遠未到成熟定型之日。筆者以為，在考慮如何開展好這項工作時，不妨將績效評價看作是政府采購的一份“體檢單”，以此類比思考應注意的工作方向。

績效評價應體現問題導向

政府采購績效評價應以問題為導向，主要應體現在兩個方面。第一，政府采購的績效評價結果要與預算績效評價結果兼容?！吨泄仓醒?/span>國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理?！笨梢钥闯觯少徔冃Ч芾砉ぷ魇菑膶儆陬A算績效管理工作的。財政部《項目支出績效評價管理辦法》（以下簡稱《辦法》）要求：“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算項目支出的績效評價適用本辦法。涉及預算資金及相關管理活動，如政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府債務項目等績效評價可參照本辦法執行。”顯然項目支出績效評價將政府采購績效評價包含其中。但筆者認為，政府采購績效評價與預算績效評價兼容，不意味著指標構建要完全一致，保證一級指標基本兼容即可。甚至由于政府采購完整的項目管理特征，依實踐發展，僅保證政府采購績效評價的結果體系與預算績效評價體系兼容也無不可。第二，政府采購的績效評價是為了解決問題。換而言之，一份體檢報告，就是要指出病灶與缺陷所在。這也就要求政府采購績效評價指標設定過程中，除了要保證一級指標與預算績效評價基本兼容外，主要著力點或者說指標考察權重分配，要包含政府采購最令人詬病的地方，比如說價格高于市場平均價格、使用者滿意度不高、質量達不到響應文件承諾等。

績效評價要求評價方應保持中立客觀

按照《辦法》，績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式，各部門應當按照要求隨同部門決算向本級財政部門報送績效自評結果。

強調單位自評和部門評價的重要性無可厚非，因為他們是政府采購具體操作的主體，只有他們把績效評價結論入腦入心，績效評價工作才算真正達到預想效果。不過，隨著績效評價體系日益成熟，有必要讓比較客觀的第三方提供績效評價結論。就好比體檢中心的報告一定會比自查有權威性。因此，在考慮由誰充當績效評價主體這個問題時，除了要注意發揮財政部門作用的同時，也不妨兩條腿走路，采用政府采購服務形式，大力吸引科研院校、專業協會、咨詢公司等第三方，開展績效評價體系構建工作。政府部門可以發揮專業長項，主導績效評價定性判斷。第三方可以發揮技術優勢，完成指標的具體選取、權重分配、計量等定量工作。

績效評價要求綜合性強與重點突出兩者兼備

政府采購績效評價的綜合性與重點突出，主要有兩層意思。第一層意思，是在政府采購績效評價實施步驟上，從遠期看，一定要將所有政府采購項目都納入進來，這樣才能體現系統評價的綜合性與完整性。但是從階段性實施看，不妨先將重點項目、預算投入較高的項目和社會效益較大的項目優先納入。這樣不僅能夠快速將績效評價體系是否有效得到驗證，也大大節省了績效管理研發與實施的精力。

第二層意思，是說績效評價指標要兼顧綜合性強與重點突出。目前，有一種傾向是，績效評價指標越多越好，越細越好。比如，指標既要包含政府采購全過程中所有政府采購參與者的評估，也要囊括經濟性、效率性和政策功能性等多個方面。筆者認為，現階段，這種傾向是不可取。原因主要有以下兩點：

第一，易用性是一項制度或一種工具得以充分運用的必要條件。績效評價的實施者是人，人是天然要將所有過于復雜瑣碎的細節忽略掉的。在政府采購績效評價推行的初始階段，過于求全，不但會導致評價指標體系的龐大，也會在具體指標使用上引起混亂，不利于績效評價工作的快速推進。

第二，指標過多容易抓不住政府采購的重點。例如，有一種觀點認為，“政府采購績效評估必須包括政府采購對全過程中所有政府采購參與者的評估，具體包括：政府采購項目啟動（市場調查）、項目計劃（部門預算或政府采購預算）、項目實施（代理機構組織招投標）、項目控制（監督管理、履約）、項目收尾（驗收、結果或效果、影響、績效評估、項目后評估）等五大流程”。其實這些指標完全可以進行歸納壓縮，比如，對所有參與者的評估不如直接對采購人進行評估更有效，因為代理機構的實施效率往往取決于采購人的掌控力，而供應商的響應效率往往與采購人的意向公開與前期市場調查做得如何密切相關，抓住了采購人一個指標，幾乎就相當于抓住了全部。而過程評估，由于政府采購法律法規對過程有非常嚴密的程序與時限要求，而這些要點往往又是實踐中遵守較好的一些要素，評價體系就大可不必在這些指標設置上耗費精力，而應專注于實踐中經常出現問題的環節。如，廢標與重新評審，固然對資金使用效益和采購時間效率有影響，但只要其在一個單位整體政府采購工作中的比例不過高，就無須評價者過于關注。只要精心選取了對政府采購實施影響最大的那20%指標，就能夠囊括政府采購整體80%的績效表現，這在政府采購績效評價體系設置之初，尤為重要。

績效評價要快速迭代形成體系

政府采購績效評價參數應與體檢一樣定期及時迭代。具體來說，應該在一個比較穩定的政府采購績效評價框架或模塊下，通過實踐，對三級乃至二級指標進行快速試錯、快速更新，以此形成整個評價框架的快速迭代。

當前，業內對“3E”績效評價指標設置比較熟悉，即從經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）來設置評價指標，或者再加上一個公平性（Equity），形成4E指標設計。以此為指導，參照《辦法》中“項目支出績效評價指標體系框架”的模式，按照項目支出績效評價框架設置的“決策、過程、產出、效益”四個一級指標，設置“采購決策、采購實施、采購評價、采購效益”四個一級指標。在此政府采購績效評價框架下，按照政策投入、政策執行、政策產出、政策效果以及政策持續等邏輯關系，對應四個一級指標每個階段設置二級指標，在每個二級指標下，按照法律法規要求，結合實踐中經常容易出問題的點，設置三級指標。指標不求大而全，只求反映項目普遍特點。然后選取試點項目進行評價試驗，多次快速迭代后形成較為穩定的指標體系和指標權重，繼而擴大試點范圍，逐漸求得評價體系日漸客觀。上述指標體系，應該既適用于單個項目，也適用于部門或單位整體政府采購數據的評價。在具體某個項目的評價分析上，不妨根據項目特點，靈活探索運用“成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法”等，以便快速形成定性結論，便于評價結果的及時公開。

績效評價結果運用應慎重

《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》提出“大力推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結果隨同預決算報送同級人大”的要求。業內也呼吁將預算績效評價與預算申請掛鉤。筆者認為這符合政府采購績效評價運用與政府采購預算申請的當然關系。但績效評價運用的前提是需要在政府采購績效評價體系比較穩定贏得權威后，才能比較順暢到位地得到執行。以目前情況來看，政府采購績效評價結果的運用還應慎重。

（作者單位：大連海關）

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