英國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)全過程績(jī)效管理全景圖（下）

【他山之石】

英國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)全過程績(jī)效管理全景圖（下）

■ 姜愛華 曹穎

2018年9月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的意見》，要求加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系。政府購(gòu)買服務(wù)是全面實(shí)施績(jī)效管理的一項(xiàng)重要改革舉措，其本身也需要加強(qiáng)績(jī)效管理。財(cái)政部2020年1月發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，將“預(yù)算約束”“講求績(jī)效原則”列入政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，提出政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理包含事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效評(píng)價(jià)、第三方評(píng)估、績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。因此，下一步，可以借鑒英國(guó)最新改革經(jīng)驗(yàn)，更好地推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理。

重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力評(píng)估

當(dāng)前我國(guó)在特定領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)行為中存在一定的壟斷現(xiàn)象甚至存在地方保護(hù)主義傾向，公共服務(wù)績(jī)效管理意識(shí)有待增強(qiáng)，其原因主要是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平評(píng)估不到位和政府購(gòu)買服務(wù)市場(chǎng)承接主體發(fā)育不足。

為提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)質(zhì)量，提高服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理水平，應(yīng)重視政府購(gòu)買服務(wù)的準(zhǔn)備階段，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)健康和能力評(píng)估。若市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平較低，應(yīng)當(dāng)慎重考慮項(xiàng)目外包。監(jiān)測(cè)供應(yīng)商情況。密切關(guān)注存在壟斷趨勢(shì)或圍標(biāo)串標(biāo)可能性的供應(yīng)商，在采購(gòu)之前采取措施。政府可采取一些措施促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，包括但不限于：一是提高信息透明度，擴(kuò)大政府需求信息的接受范圍；二是加強(qiáng)合同設(shè)計(jì)，激勵(lì)供應(yīng)商在合同授予之后物有所值。

我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)市場(chǎng)承接主體發(fā)育不足主要體現(xiàn)在企業(yè)能力有限和社會(huì)組織缺失。為提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平，建議：一擴(kuò)大信息傳播范圍，提高信息透明度；二對(duì)于規(guī)模較大、競(jìng)爭(zhēng)不充分的服務(wù)項(xiàng)目，可以適當(dāng)考慮拆分。為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，2016年12月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出切實(shí)改善準(zhǔn)入環(huán)境、加強(qiáng)分類指導(dǎo)和重點(diǎn)支持、完善采購(gòu)環(huán)節(jié)管理和加強(qiáng)績(jī)效管理等。因此，建議，一方面應(yīng)按照現(xiàn)代社會(huì)組織體制要求，推動(dòng)完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)和民主機(jī)制。引導(dǎo)社會(huì)組織按照章程開展活動(dòng)，提高規(guī)范化水平。另一方面，“打鐵還需自身硬”，適當(dāng)加大對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和懲罰力度。

加強(qiáng)購(gòu)買決策的成本效益分析

成本效益分析是進(jìn)行自制或購(gòu)買決策的基礎(chǔ)。2018年11月，財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見>的通知》指出，預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績(jī)效導(dǎo)向，對(duì)新出臺(tái)重大項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備條件。這要求加強(qiáng)政府服務(wù)項(xiàng)目的自制或購(gòu)買決策，進(jìn)行成本效益分析。目前財(cái)政部出臺(tái)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)成本收益分析按照投入—過程—產(chǎn)出—效果四個(gè)維度展開，指標(biāo)體系反映服務(wù)提供的狀況并且客觀地評(píng)價(jià)購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象，更加注重相關(guān)群體的滿意度。但總體而言定性評(píng)價(jià)指標(biāo)較多，定量較少。

因此建議，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事前績(jī)效管理成本效益分析可采取以下思路：成本方面，自制的成本主要體現(xiàn)在政府提供服務(wù)的機(jī)會(huì)成本，包括使用資產(chǎn)資源成本和勞動(dòng)力成本。應(yīng)評(píng)估對(duì)應(yīng)資產(chǎn)和資源的最佳適應(yīng)方案，計(jì)算員工基本工資、福利、津貼和退休金成本。購(gòu)買的成本包括購(gòu)買金額、服務(wù)費(fèi)用等合同成本和事前評(píng)估費(fèi)用、合同監(jiān)督管理等非合同成本。收益方面，對(duì)于可以預(yù)測(cè)收益的項(xiàng)目，服務(wù)項(xiàng)目收益可以體現(xiàn)為生產(chǎn)力發(fā)展導(dǎo)致的工資水平提高和人力資本積累增加，還應(yīng)考慮勞動(dòng)力供應(yīng)或需求產(chǎn)生的乘數(shù)作用。對(duì)于無(wú)法預(yù)測(cè)收益的項(xiàng)目，可以借鑒英國(guó)做法，衡量服務(wù)項(xiàng)目的影子價(jià)格，通過研究消費(fèi)者在相似市場(chǎng)中的行為來推斷其商品的隱形價(jià)格，或采取主觀幸福感計(jì)算法，評(píng)估服務(wù)項(xiàng)目對(duì)人民幸福感的直接影響。指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)力求精準(zhǔn)簡(jiǎn)潔并及時(shí)向社會(huì)公開。

改進(jìn)公開招標(biāo)的擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效管理的重點(diǎn)在于績(jī)效目標(biāo)管理。目前我國(guó)公開招標(biāo)容易走向價(jià)格主導(dǎo)，多目標(biāo)績(jī)效管理效果不顯著。為此，建議：一是注重成本/質(zhì)量比，適當(dāng)降低價(jià)格因素所占權(quán)重，允許供應(yīng)商合理的利潤(rùn)空間。二是設(shè)置價(jià)格閾值或低價(jià)比例。對(duì)異常低價(jià)的投標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查，供應(yīng)商需對(duì)低價(jià)進(jìn)行說明。三是在評(píng)標(biāo)和授予合同時(shí)注重多目標(biāo)管理，可以運(yùn)用平衡記分卡的方法，將服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)創(chuàng)新等目標(biāo)融入評(píng)價(jià)過程，構(gòu)造合理簡(jiǎn)潔的評(píng)價(jià)指標(biāo)。注重對(duì)公眾滿意度的考察，多渠道、大范圍收集公眾對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的反饋評(píng)價(jià)，借助信息技術(shù)建立實(shí)名制服務(wù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，定時(shí)發(fā)布服務(wù)信息，提高公眾話語(yǔ)權(quán)。

合理配置政府購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

合理配置風(fēng)險(xiǎn)是保證項(xiàng)目實(shí)施效果、提高財(cái)政資金安全性的重要措施，也關(guān)系到政府承擔(dān)的公共服務(wù)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)存在公共性缺失、專業(yè)化能力不強(qiáng)、尋租腐敗的問題，以財(cái)政養(yǎng)奸商的現(xiàn)象屢見不鮮。風(fēng)險(xiǎn)管理要求降低服務(wù)項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)，避免供應(yīng)商非法套用、騙取財(cái)政資金。

英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示確定轉(zhuǎn)移給供應(yīng)商的風(fēng)險(xiǎn)水平是風(fēng)險(xiǎn)配置的關(guān)鍵，可以從兩方面進(jìn)行考量：一是確定政府在提供服務(wù)方面保留的控制水平。二是風(fēng)險(xiǎn)外包比例應(yīng)與供應(yīng)商承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力與準(zhǔn)備程度相關(guān)。政府應(yīng)遵循“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最有能力者承擔(dān)”的原則，確定風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)承擔(dān)方案或者共同承擔(dān)方案。

因此，建議我國(guó)政府通過合同外包的方式可以將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給供應(yīng)商。另外，為完善風(fēng)險(xiǎn)管理制度，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制的外部制度建設(shè)：供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，對(duì)不誠(chéng)信、惡意騙取財(cái)政資金的供應(yīng)商實(shí)行黑名單管理；完善相關(guān)法律法規(guī)，明確風(fēng)險(xiǎn)特征與責(zé)任分配制度；加大對(duì)違法供應(yīng)商懲處力度等。更重要的是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控與風(fēng)險(xiǎn)分配的內(nèi)部管理。

強(qiáng)化政府購(gòu)買服務(wù)合同管理

從政府本身義務(wù)角度，政府作為合同主體，應(yīng)履行包括信息提供、項(xiàng)目說明及按約定支付費(fèi)用等自身義務(wù)，制定明確計(jì)劃，定期對(duì)政府義務(wù)履行情況進(jìn)行檢查，建立明確的問責(zé)機(jī)制，避免因自身效率低下、疏漏錯(cuò)誤導(dǎo)致項(xiàng)目延期或失敗。

從政府權(quán)利角度，政府有權(quán)利要求供應(yīng)商完成約定項(xiàng)目并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。政府應(yīng)了解供應(yīng)商的收益和成本，對(duì)供應(yīng)商反饋信息進(jìn)行實(shí)質(zhì)性測(cè)試和控制測(cè)試，了解供應(yīng)商反饋信息的真實(shí)性與可信性。定期抽查項(xiàng)目完成情況并與供應(yīng)商進(jìn)行溝通，可以根據(jù)政府需要或項(xiàng)目進(jìn)展提出合理需求。特別應(yīng)注重服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效記錄，客觀準(zhǔn)確反映項(xiàng)目績(jī)效水平，避免出現(xiàn)項(xiàng)目得分虛高、績(jī)效結(jié)果雷同等情況，增強(qiáng)項(xiàng)目結(jié)果的準(zhǔn)確性和參考意義。

此外，政府制定合同監(jiān)督計(jì)劃時(shí)應(yīng)注重供應(yīng)商激勵(lì)機(jī)制，通過政府自身宣傳效應(yīng)提高供應(yīng)商積極性，促進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量的提高。

注重對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是績(jī)效管理的最終目標(biāo)。我國(guó)政府購(gòu)買項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果采取評(píng)分和評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，主要分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個(gè)等級(jí)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，一是體現(xiàn)在向采購(gòu)人反饋結(jié)果，將本次采購(gòu)數(shù)據(jù)為對(duì)編制以后年度項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)；二是向承接主體反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將結(jié)果作為承接主體改善項(xiàng)目計(jì)劃或提高服務(wù)質(zhì)量的依據(jù)；三是公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為提高政府采購(gòu)服務(wù)透明度的重要措施，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。建議今后，應(yīng)進(jìn)一步大范圍、多渠道公開績(jī)效評(píng)估結(jié)果，增強(qiáng)信息透明度，對(duì)各部門購(gòu)買服務(wù)金額、重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)公布。同時(shí)，要增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政府的激勵(lì)作用，增強(qiáng)政府部門責(zé)任感。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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