我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理制度需明確的主體及內(nèi)容

【聚焦·政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)】

我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理制度需明確的主體及內(nèi)容

■ 李爽

評(píng)價(jià)主體及績(jī)效評(píng)價(jià)具體內(nèi)容是政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度的兩大基石，其中評(píng)價(jià)主體需加以明確，績(jī)效評(píng)價(jià)具體內(nèi)容則需標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。評(píng)價(jià)主體可選擇建立以各級(jí)財(cái)政部門為主兼納社會(huì)公眾、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商組成多元化績(jī)效評(píng)價(jià)小組。績(jī)效評(píng)價(jià)具體內(nèi)容以政府采購(gòu)價(jià)值導(dǎo)向?yàn)楹诵模⑷?jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并依據(jù)不同評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)主體。設(shè)宏觀指標(biāo)、微觀指標(biāo)一級(jí)指標(biāo)，宏觀指標(biāo)下綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)效益、廉政情況及環(huán)保效能；微觀指標(biāo)下貫穿采購(gòu)立項(xiàng)、過(guò)程管理、采購(gòu)結(jié)果全過(guò)程進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以達(dá)到評(píng)價(jià)結(jié)果盡可能全面、準(zhǔn)確。

我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理現(xiàn)狀

2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）指出，實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理是優(yōu)化資源配置、提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。與此同時(shí)，推動(dòng)建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理已然成為政采領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府角色定位由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，績(jī)效管理制度成為政府服務(wù)和公共財(cái)政支出優(yōu)化的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度建立尚存眾多難點(diǎn)，其中評(píng)價(jià)主體及績(jī)效評(píng)價(jià)管理內(nèi)容（主要包括指標(biāo)體系及績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容）不規(guī)范不完整是兩大關(guān)鍵阻礙。

第一，評(píng)價(jià)主體。政府采購(gòu)使用財(cái)政性資金，是代替全體公民支配財(cái)政資金購(gòu)買《集中采購(gòu)目錄》以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)，由此易引發(fā)“公地悲劇”現(xiàn)象，政府采購(gòu)監(jiān)管主體反而缺位。加之財(cái)產(chǎn)權(quán)與購(gòu)買決策權(quán)難以統(tǒng)一，擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的全體公民無(wú)法直接行使其權(quán)利，委托實(shí)施采購(gòu)主體作為購(gòu)買決策人和代理人，當(dāng)受托人利益與公共利益存在沖突時(shí)，財(cái)政性資金使用效益將會(huì)大打折扣。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）實(shí)施后，我國(guó)政采市場(chǎng)首次確立法定監(jiān)管主體（各級(jí)人民政府財(cái)政部門），解決了長(zhǎng)期以來(lái)政采領(lǐng)域監(jiān)督主體嚴(yán)重缺位現(xiàn)象。隨著我國(guó)政府采購(gòu)不斷發(fā)展，各級(jí)財(cái)政部門執(zhí)法水平監(jiān)管力度隨之提升，但當(dāng)前也僅為合法層面的全面監(jiān)管，缺乏政府采購(gòu)行為公共價(jià)值評(píng)價(jià)，不利于政府采購(gòu)有效實(shí)現(xiàn)多元利益主體需求。綜上，績(jī)效評(píng)價(jià)主體的確定直接決定評(píng)價(jià)結(jié)論的有效性，除各級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督管理外，可引入多元主體參與評(píng)估。

第二，績(jī)效評(píng)價(jià)管理內(nèi)容。評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)范化、清晰化直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性，也是政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。為使評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目可行性分析更加透徹、覆蓋更加全面，結(jié)果更加科學(xué)客觀，需確立結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)理念，并以結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)理念為據(jù)制定規(guī)范化體系化的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及具體內(nèi)容。

政府采購(gòu)績(jī)效管理制度應(yīng)引入多元主體

根據(jù)《集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門是實(shí)施監(jiān)督考核績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。以各級(jí)財(cái)政部門為主導(dǎo)的績(jī)效評(píng)價(jià)主體，主體形式過(guò)于單一，財(cái)政部門向下主管政府采購(gòu)部門作為評(píng)價(jià)主體時(shí)常出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”身份重合的情形。黨的十八大以來(lái)，將“第三方評(píng)估”作為政府治理現(xiàn)代化的重要舉措之一，經(jīng)過(guò)不斷探索各部委逐漸積累了利用第三方評(píng)價(jià)的外部監(jiān)督推動(dòng)提升治理水平的良好經(jīng)驗(yàn)。

隨后《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》同時(shí)指出，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，推進(jìn)第三方評(píng)估。當(dāng)前我國(guó)主要將第三方作為績(jī)效評(píng)價(jià)管理主體。同樣，在推進(jìn)建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度過(guò)程中，發(fā)展第三方評(píng)估是評(píng)價(jià)主體選擇時(shí)主要考慮對(duì)象。

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為評(píng)價(jià)主體是績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度縱深發(fā)展的里程碑，但第三方評(píng)估“失靈”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。另外，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為非直接利益關(guān)系人參與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，過(guò)于“獨(dú)立”的評(píng)價(jià)地位往往不能站在實(shí)施機(jī)構(gòu)及行政相對(duì)人角度作出全面判斷。

綜上，政府采購(gòu)績(jī)效管理制度可采取建立以各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)籌的實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾（行政相對(duì)人）、供應(yīng)商及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)組成的多元績(jī)效評(píng)估小組，各方各司其事。

首先，應(yīng)堅(jiān)持各級(jí)財(cái)政部門擔(dān)任最終監(jiān)督與考核角色原則。我國(guó)《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定了財(cái)政部門的監(jiān)督管理職責(zé)，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)最終是要判斷財(cái)政支出的性價(jià)比，從財(cái)政管理角度出發(fā)各級(jí)財(cái)政部門在推動(dòng)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作有序進(jìn)行的同時(shí)也應(yīng)充當(dāng)最終統(tǒng)籌者。其次，社會(huì)公眾作為政府采購(gòu)最終受益人，參與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理是體現(xiàn)政府服務(wù)職能的理性回歸。通過(guò)調(diào)查社會(huì)公眾對(duì)政府采購(gòu)結(jié)果的滿意度是結(jié)果導(dǎo)向的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)最直觀的反映。

此外，供應(yīng)商參與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是提升供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，當(dāng)供應(yīng)商切實(shí)參與政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程，更加直觀了解采購(gòu)人需求從而從需求出發(fā)優(yōu)化把握努力方向。最后，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以其獨(dú)立客觀視角對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行判斷后，綜合多元主體評(píng)估結(jié)果導(dǎo)出的綜合結(jié)論就當(dāng)前而言最為完整全面。

盡管，多元主體績(jī)效評(píng)價(jià)小組的組成比起單一主體績(jī)效評(píng)價(jià)成本更高，耗時(shí)更長(zhǎng)。為確保結(jié)果盡可能完整有效，選取參與評(píng)價(jià)的社會(huì)公眾、供應(yīng)商及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也應(yīng)有其內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。而后組成的多元主體績(jī)效評(píng)價(jià)小組因主體多元性以及政府采購(gòu)類別差異而無(wú)法相對(duì)固定導(dǎo)致的成本提升需要進(jìn)一步考慮如何在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)避免人力、物力的過(guò)度浪費(fèi)。

建立三級(jí)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容具體化使評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有跡可尋，是評(píng)價(jià)管理制度的有力支撐。其設(shè)置需從政府采購(gòu)價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，反推具體內(nèi)容。建立政府采購(gòu)制度是深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，具體來(lái)講，推行政府采購(gòu)制度可提高財(cái)政性資金使用效率、增加采購(gòu)?fù)该鞫龋瘮‖F(xiàn)象、推進(jìn)社會(huì)向好發(fā)展以及從政府采購(gòu)角度促進(jìn)環(huán)境治理。

基于政府采購(gòu)制度設(shè)立目標(biāo)，具體指標(biāo)體系擬下設(shè)三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)分宏觀指標(biāo)以及微觀指標(biāo)。

宏觀指標(biāo)下從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、廉政守法、環(huán)境四方面設(shè)二級(jí)指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)主要以宏觀綜合效益評(píng)價(jià)采購(gòu)績(jī)效。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)主要衡量財(cái)政性資金使用效率，評(píng)價(jià)主體以各級(jí)財(cái)政部門和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組成，主要基于財(cái)政部門對(duì)資金支出的把握更加準(zhǔn)確，另外結(jié)合第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)獨(dú)立性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；社會(huì)指標(biāo)以政府采購(gòu)形成的社會(huì)效應(yīng)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)主體以社會(huì)公眾為主，結(jié)合第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商；廉政守法指標(biāo)主要考察經(jīng)辦人員合法合規(guī)性評(píng)價(jià)及采購(gòu)全過(guò)程、各方履約情況，評(píng)價(jià)主體綜合社會(huì)公眾、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商；環(huán)境指標(biāo)是促進(jìn)政府綠色采購(gòu)政策的政策標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)主體綜合社會(huì)公眾、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及供應(yīng)商。

微觀指標(biāo)與宏觀指標(biāo)不同，其評(píng)價(jià)主體及各級(jí)財(cái)政部門及第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為主，主要是基于微觀指標(biāo)的專業(yè)性考慮。微觀指標(biāo)下設(shè)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)分別為：采購(gòu)立項(xiàng)、采購(gòu)實(shí)施過(guò)程管理、以及采購(gòu)結(jié)果（鑒于工程采購(gòu)特殊性，采購(gòu)結(jié)果對(duì)工程評(píng)價(jià)加入補(bǔ)充內(nèi)容）。力求從采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行微觀評(píng)價(jià)管理。具體評(píng)價(jià)內(nèi)容見(jiàn)下圖。

（作者系天津工業(yè)大學(xué)19級(jí)民商法學(xué)研究生）

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