交易成本視角下探索政府采購制度改革路徑

交易成本視角下探索政府采購制度改革路徑

■ 李研

目前財政部已將修法工作提上日程，筆者認為，政府采購制度新一輪的改革要翻過繁縟的程序高山，越過高制度性交易成本大海，在保障公正公平的基礎上實現政府采購提質增效。

在當今西方經濟學舞臺中，新制度經濟學是主要流派之一，側重交易成本的研究內容。交易成本理論的根本論點泛指所有為促成交易發生而形成的成本，包括搜尋信息成本、協商與決策成本、契約成本、監督成本、執行成本和違約后尋求賠償的成本等。大部分學者認為，制度性交易成本也可稱為體制性成本，是企業在運轉過程中因遵循政府制定的各種制度、規章、政策而需要付出的成本，是由于體制機制而產生的經濟、時間和機會等各種成本。

政府采購制度性交易成本概況

政府采購制度性交易成本屬于制度性成本，是指執行政府采購制度所產生的特定交易成本。按照政府采購活動主體進行區分，可以將政府采購制度性交易成本分為五類：采購人的成本、供應商的成本、政府采購代理機構的成本、政府采購評審專家的成本、監管部門的成本。

采購人，是政府采購的需求方，在政府采購活動中負有在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查的義務。在此期間其交易成本包括直接成本，需求分析和市場調研編制采購預算和支付給供應商的合同款項；間接成本，采購人員經費、市場調研費、咨詢論證費以及政府采購相關公用經費，還包括采購人內部審計、財務管理等費用。

供應商，是政府采購的供需方，參與政府采購活動時其需要收集采購信息、進行市場推廣以及購買招標文件、投標方案設計、制作投標文件、提交投標保證金、參加投標等相關費用。若異地政府采購項目不能提供在線服務，還會存在一些交通、住宿的費用。

政府采購代理機構，是政府采購的中介機構。它分為集中采購機構和社會代理機構，兩者交易費用不完全相同。前者的交易成本包括集中采購機構發生的管理運行費用、固定資產折舊等成本。后者的交易成本包括由采購人支付，屬于政府購買社會服務性質，可以計入需求方采購成本。

政府采購評審專家，是采購活動中的裁判員。評審費的支付主體是采購人或其委托的采購代理機構，交易成本本質上屬于政府采購代理服務成本。此外，財政部門按規定建立專家庫也會發生相應建設及維護管理成本，這部分內容可計為監管管理成本。

監管部門中財政部門有權對任何政府采購項目的活動進行檢查；法律、行政法規的規定對政府采購負有行政監督職責的政府有關部門按照職責分工對政府采購活動監管；審計機關對政府采購進行審計監督；監察機關對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。因此監管成本中包括財政、審計、紀檢監察等外部監督管理部門發生的費用支出，也包括采購人及其主管部門內部審計、計劃財務等具有內控管理職能的內設機構發生的費用。

此外，政府采購制度性交易成本中還涉及時間成本、救濟成本以及為發揮政策功能而損失的經濟成本。

從財政部發布政府采購信息公告以及公開披露的政府采購商業賄賂案件可知，政府采購活動中還存在一些被惡意操作事項，比如某些供應商為謀求中標選擇對相關人員行賄、采購人與供應商或政府采購代理機構“勾結” 惡意串通串標，圍標、供應商以虛假材料謀取中標、評標專家自由裁量度過大或索要高額評標勞務費等等，這些行為最終將無形的成本有形地轉嫁在政府采購項目中，為政府采購活動增加交易成本。無論是降低體制機制產生的經濟、時間和機會等各種成本，還是“消滅”暗藏在“灰色地帶”的成本，都是政府采購制度改革的目標。

降低政府采購制度性交易成本的四條路徑

制度設計的科學合理性雖然不能百分之百決定交易成本的多少，但是健全有效的制度一定會提升效率降低交易成本。深化政府采購制度改革之際正是綜合施策降低制度性交易成本的好時機，因此筆者提出以下幾點淺見。

第一，兩法合一。國際上政府采購領域僅有政府采購法，而目前我國《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》兩部法律并存。政府采購法制不統一，不利于構建統一開放、競爭有序的政府采購市場，也不利于我國早日加入世貿組織《政府采購協定》（GPA）。如果頂層設計可以解決兩法之間關于采購方式、采購程序、評審專家和代理機構的管理、質疑投訴、法律責任等方面的差異規定，即使兩法不統一至少也能為供應商參與政府采購活動提供便利，減少給采購執行帶來額外成本。

第二，采購人主體責任回歸。這其中包括：擴大預算部門在選擇采購方式、代理機構和評審專家方面的自主權。隨著采購人主體責任的回歸，要逐步擴大采購人在采購活動中自主權，除單一來源方式外，應鼓勵由采購人根據采購項目的需求特點按照規范、透明和效率原則自主選擇適合的采購方式，并根據實際情況靈活調整。政府采購強調公開競爭，選取符合項目特點且能充分引入競爭機制的采購方式。但目前，部分采購人對不同采購方式的理解有一定偏見，認為只有公開招標才是最規范的，但公開招標的效率相對較低，影響采購效率。

鼓勵集采機構和社會代理機構良性有序競爭，節約采購代理服務費。允許集采機構可以與社會代理機構一樣承接集采目錄外項目，激勵政府采購代理機構提質增效、優化服務獲得采購人的主動委托。

政府采購代理機構評審專家角色應轉變成為采購人提供專業咨詢服務。采購文件應以采購人的采購需求為導向科學合理地編制，采購人選擇評審專家可根據規定通過邀請、從專家庫抽取或按照內控程序自主確定評審專家名單，盡可能減少質疑、投訴等各類爭議，提高一次性采購成功率。

第三，效率與規范的兼顧。首先，壓縮采購周期。采購周期越長交易成本越高，推進政府采購意向公開和“一次招標、多年有效”均是有效之舉。政府采購意向主要包括采購項目、采購內容、需求概況、預算金額、預計采購時間，采購人提前公開采購意向一方面便于供應商提前了解市場信息做好應標和響應準備，另一方面對采購人的需求確定過程也是一種監督。對已經公開采購意向的項目，在采購階段允許合理縮短“等標期”也是激勵采購人主動公開采購意向，提高采購效率之策。此外，目前不少省市針對標準、規格相對統一的項目，采取一次招標確定多年服務期，減少同類型項目采購頻次。

其次，優化政府采購營商環境。優化政府采購營商環境是近年來財政部門的重點工作之一。各地都在清理政府采購領域妨礙公平競爭的規定和做法。下一步，建議按照國務院關于全面推廣證明事項告知承諾制的要求，探索對供應商參與政府采購活動建立“承諾+信用管理”的準入管理制度，進一步提升供應商參與政府采購活動的便利程度，降低制度性交易成本。

最后，實現政府采購全流程電子化。政府采購信息化建設能有效提升政府采購交易管理效率和供應商參與活動的便捷程度。一方面，推進電子化政府采購平臺建設逐步實現24小時免費下載招標文件、網上投標、開評標、投訴處理、合同簽訂、履約驗收、信用評價等在線完成，切實降低供應商投標經濟、時間成本，降低招標行政成本，提升采購效率；另一方面，探索運用大數據技術分析研究政府采購項目執行情況及監督管理等相關內容，降低監管成本。

第四，暢通救濟渠道。健全完善政府采購行政裁決機制。根據《深化政府采購制度改革方案》《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》開展政府采購行政裁決示范點建設，探索將“省級以下爭議處理向省級集中”，并由獨立的裁決機構來處理政府采購投訴。政府采購投訴行政裁決既要“統一規范”，解決監管能力的地區差異、層級差異問題，通過完善投訴處理機制，進一步保護供應商合法權利；又要“高效維穩”，借助行政裁決制度效率高、成本低、專業性強、程序簡便的特點，快速解決矛盾糾紛。

此外應關注到，目前供應商質疑、投訴、舉報幾乎是零成本，部分供應商甚至將惡意質疑、投訴作為不正當競爭的手段。此類行為給政府采購活動進程造成了不必要的干擾，也損害了其他政府采購當事人的合法權益，虛耗了大量的社會資源和行政成本。建議在《政府采購法》修訂中，參照供應商虛假、惡意投訴的有關規定，增設相應的處罰條款。

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