推廣政府采購租賃行為方式適逢其時

推廣政府采購租賃行為方式適逢其時

——訪上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任章輝

■ 本報記者 馬金耽

繼共享單車之后，共享充電寶、共享雨傘等共享經(jīng)濟新形態(tài)不斷涌現(xiàn)，共享經(jīng)濟已成為一種“潮流”，它的模式不僅影響著人們的觀念和生活，也滲透到政府采購領(lǐng)域的方方面面。隨著近年來中央要求各級政府堅持過緊日子，寶貴的財政資金更要花得“物有所值”。在一些政府采購活動中，采購人的政府采購行為方式也逐漸從購買向租賃轉(zhuǎn)變。上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任章輝指出，采用政府采購租賃行為方式，對于緩解地方政府財政支出壓力，解除固定資產(chǎn)管理方面的工作投入，推動形成財政資金使用上的風險共擔，發(fā)揮激勵相容機制的作用，都具有采用購買行為方式所不具備的獨特優(yōu)勢。

《中國政府采購報》：您認為政府采購租賃行為方式的優(yōu)勢體現(xiàn)在哪些方面？

章輝：政府采購租賃行為方式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在三個方面：一是可以緩解財政資金壓力，推動政府采購實踐的發(fā)展；二是政府采購租賃行為方式推動形成風險共擔機制，有利于促進“物有所值”目標的實現(xiàn)；三是政府采購租賃行為方式有利于落實推動技術(shù)創(chuàng)新的政府采購政策。

按照我國政府采購法要求，政府采購應(yīng)當嚴格按照批準的預算執(zhí)行，無預算不得采購；在招標采購中，投標人的報價超過了采購預算，采購人不能支付的，應(yīng)予廢標。毋容置疑，政府采購項目預算的剛性約束是現(xiàn)代預算管理法治化的內(nèi)在要求，也是政府采購制度行穩(wěn)致遠的根本保障。若政府采購行為不是狹義地局限于購買方式，而是在適宜情形下采用租賃方式，即采購人成為承租人，供應(yīng)商成為出租人，供應(yīng)商將采購對象的使用權(quán)讓渡給采購人（或采購對象的使用方），由采購人在合同約定的租期內(nèi)向供應(yīng)商支付使用租金，這樣可以大大緩解一次性購買行為下政府采購預算資金的壓力，從而在政府采購預算有限的情況下，通過支付租金的方式，同樣獲得政府履職或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需要的各類采購對象。可見，政府采購租賃行為方式，對于化解購買方式下“有效需求不足”的采購預算資金約束具有獨特的作用。并且，在政府預算資金緊缺的情況下，積極推進政府采購租賃行為方式，對于繁榮政府采購市場，助力加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，以及推動政府采購實踐的發(fā)展，均具有重要意義。

另外，采購人作為承租方，按合同要求享有履約期內(nèi)采購對象的使用權(quán)，無需承擔資產(chǎn)折舊的風險以及采購對象的運維責任，不僅減少了后期運維費用支出，也避免了資產(chǎn)價格波動帶來的不確定性風險和資產(chǎn)后期處置的困擾；供應(yīng)商作為出租方，有責任保障合同期內(nèi)采購對象的正常使用，從而形成供應(yīng)商與采購人在采購對象上風險共擔的機制。同時，政府采購租賃合同授予采購人的選擇權(quán)，也激勵供應(yīng)商不斷改進合同期內(nèi)采購對象的使用功能和效果，為后續(xù)政府采購合同授予創(chuàng)造有利的競爭條件。

2020年9月11日，習近平總書記在科學家座談會上指出：“我國經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善比過去任何時候都更加需要科學技術(shù)解決方案，都更加需要增強創(chuàng)新這個第一動力。”但在實踐中技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品在政府采購中的比重仍然偏低。一個重要的原因是，技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的非成熟性可能帶來不確定性風險。如果采用租賃行為方式，由于風險共擔，就可以大大減輕采購人的顧慮，且在通過提供技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品滿足市場需求的同時，激勵技術(shù)創(chuàng)新供給側(cè)的優(yōu)化。

《中國政府采購報》：政府采購法已作出明確規(guī)定：“本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。”記者對中國政府采購網(wǎng)近半年的成交公告進行統(tǒng)計梳理得出，在12萬余條成交公告中，關(guān)于租賃的采購成交公告只有900余條，從公告數(shù)量來看，租賃這種方式還比較“小眾”，對此您怎么看？

章輝：租賃作為政府采購的行為方式之一，是國際通行做法。如WTO《政府采購協(xié)議》所涵蓋的采購，是指“以任何合同手段進行的，包括購買、租賃和無論是否享有購買選擇權(quán)的租購”。然而，在我國政府采購實踐中，政府采購租賃行為方式并沒有得到較好發(fā)展。個人認為有兩個方面的因素：一是在政府采購租賃行為方式的制度建設(shè)方面，缺乏可循的規(guī)章制度；二是我國租賃市場發(fā)展還不夠充分、完善。

《中國政府采購報》：今后一個時期，在政府采購領(lǐng)域該如何推進政府采購租賃行為方式？

章輝：個人認為可以從以下幾方面著手：首先，健全政府采購租賃行為方式的制度保障。在我國現(xiàn)行的政府采購制度體系中，僅政府采購法第二條在解釋“采購”時提到了“租賃”。從某種意義上說，政府采購租賃行為方式保障制度的缺失，正是政府采購租賃發(fā)展遲緩的重要原因。建議在現(xiàn)行政府采購法框架下，由財政部盡快出臺《政府采購租賃行為方式管理暫行辦法》，對租賃行為方式的適用情形、租賃形式（融資租賃和經(jīng)營租賃）、租賃程序、雙方權(quán)利義務(wù)等作出明確規(guī)定。在今后的政府采購法修訂時，建議不僅明確租賃是政府采購的行為方式之一，還需要設(shè)專門條款對政府采購租賃的內(nèi)涵作出解釋，從而為政府采購租賃的相關(guān)規(guī)章出臺提供指引。

其次，應(yīng)將政府采購租賃納入預算管理一體化系統(tǒng)，依托預算管理一體化加強租賃采購的全生命周期管理，提高政府采購租賃資金的使用績效。具體而言，可以從政府采購租賃的項目入庫、預算編制、績效目標、預算執(zhí)行、績效跟蹤、執(zhí)行結(jié)果、結(jié)果評價等預算管理環(huán)節(jié)，強化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制和逆向動態(tài)可溯的反饋機制，從而實現(xiàn)政府采購租賃項目預算管理各環(huán)節(jié)以項目為基本單元，借助項目庫對政府采購租賃項目的全生命周期實施管理。同時，根據(jù)租賃項目資金支付的特點，可以借助項目庫更好地統(tǒng)籌合同期內(nèi)的資金預算，增強中期財政規(guī)劃對政府采購年度預算的約束。

最后，創(chuàng)新政府采購租賃行為方式的監(jiān)督管理。各級財政部門作為負責政府采購的監(jiān)督管理部門，針對政府采購租賃行為，應(yīng)注重從以下方面實施監(jiān)管：一是嚴格政府采購租賃的項目管理。政府采購租賃項目應(yīng)先入項目庫、后安排預算，先有預算、后實施采購，應(yīng)結(jié)合績效目標審核批復預算，年度預算安排要與合同期內(nèi)預算規(guī)劃相銜接；預算執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)嚴格監(jiān)管，按合同約定審核付款；年度項目實施結(jié)束和合同租賃期結(jié)束，財政部門要有選擇性地實施政府采購租賃項目績效評價，要督查預算部門（單位）對政府采購租賃項目績效自評全覆蓋。二是強化政府采購租賃行為方式對采購政策功能的落實。由于政府采購租賃方式的特殊性，其在促進經(jīng)濟發(fā)展、扶持市場主體（尤其是中小企業(yè)）和鼓勵創(chuàng)新等方面，理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。政府采購監(jiān)督管理部門可以在采購租賃意向公開、需求標準、合同資金支付方式、優(yōu)先租賃等方面，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在推動政府采購租賃發(fā)展的同時，強化政府采購政策功能措施。三是進一步夯實政府采購租賃活動中的采購人主體責任，主要體現(xiàn)在項目設(shè)立、預算申請、預算執(zhí)行和績效管理四個方面。因此，要落實采購人的主體責任，關(guān)鍵是在政府采購預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，賦予采購人依法采用政府采購方式（招標方式與非招標方式）的選擇權(quán)。政府采購監(jiān)督管理部門的工作重心應(yīng)由事前審批轉(zhuǎn)變到事中和事后監(jiān)管上來，即在賦予采購人權(quán)利的同時，明確采購人應(yīng)承擔的責任，體現(xiàn)“誰采購、誰負責”的原則。四是防范政府采購租賃異化為違法違規(guī)融資。在政府采購項目中，采用融資租賃行為方式對于采購人而言，不僅解決了資金短缺困難，還無需承擔設(shè)備的無形折舊風險。這對于發(fā)揮采購對象功能效果最大化起到了極大的促進作用，提高了政府采購項目的運行效率和服務(wù)水平，且實現(xiàn)了采購人、供應(yīng)商和金融機構(gòu)多方共贏的結(jié)果。但在政府采購融資租賃的實踐中，要防范“以租代購”或“墊資建設(shè)”等以融資租賃之名行違法違規(guī)融資之實的行為。

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