政府采購如何為中小企業解憂

編者按：10月3日至4日，國務院總理溫家寶在浙江考察時強調，要明確將小微企業作為重點支持對象，加大財稅政策對小微企業的支持力度。在此之前，為緩解中小企業融資難問題，財政部發布通知，決定在中央本級和8個省（市）開展政府采購信用擔保試點工作。那么，此舉對于中小企業具有怎樣的意義？如何進一步完善扶持中小企業發展的政府采購政策？本報特刊出有關專家的觀點。

上海金融學院公共經濟管理學院副教授章輝：

引入政府采購信用擔保時不我待

本報記者  田冬梅

“利用政府采購扶持中小企業發展，其最終的落腳點就是政府通過政府采購市場來購買中小企業的產品和服務，而要實現這一目標，則必須賦予中小企業參與政府采購市場的平等權和有限的優先權。”上海金融學院公共經濟管理學院副教授章輝認為，中小企業因其“中小”而在投標能力、履約能力以及融資能力均處于劣勢。因此，在政府采購市場競爭中，競爭的規則公平并不能改變中小企業在競爭中的不利地位，參與政府采購市場的平等權也就只能停留在制度層面。同時，有限的優先權也會因采購人和采購代理機構對風險的權衡而難以保障。

 “在政府采購制度中引入信用擔保這一做法，其針對的正是提升中小企業的投標能力、履約能力和融資能力，這將有利于通過保障中小企業參與政府采購市場的平等權和有限的優先權，最終提升中小企業獲得政府采購市場份額的能力。”對于引入政府采購信用擔保的意義章輝予以這樣的肯定。

擔保模式需在具體操作中細化

“在政府采購實踐中，盡管各國所采取的具體信用擔保模式有差異，但所包含的主體基本是一致的，這些主體基本包括中小企業、銀行和擔保機構，其差異只是體現在不同主體之間結合的方式和聯系的緊密程度上。”對于我國目前各地開展的政府采購信用擔保實踐中不同主體之間的合作，章輝認為基本上可以理解為兩種模式，即“中小企業+擔保機構”和“中小企業+擔保機構+銀行”。

對于這兩種模式孰優孰劣，章輝認為，兩種模式的側重點有所不同。前者針對的是投標擔保和履約擔保，后者針對的是融資擔保。在我國部分地方的前期試點中，也有省份對獲得政府采購合同授予的中小企業采取“中小企業+銀行”的融資擔保模式。當然，在融資擔保中，擔保機構的加入，能分攤銀行的風險；但從中小企業而言，融資的成本可能會上升，同時，資金使用的監管也會相應加強。至于目前采取的模式能否很好地適用我國的中小企業以及政府采購發展現狀，可能還需要有具體實施層面上進一步細化。

試點重在引導與培育

如何確保政府采購信用擔保制度能夠在試點過程中取得預期的效果？章輝提出，在政府采購信用擔保制度試行的初期，應該在具體的執行操作把握好3個方面：

首先是政府的角色定位。在政府采購信用擔保制度確立的初期，離不開政府的扶持與引導，但不能越俎代庖。政府的職責在于提供規則，培育市場，而不是一邊提供規則，一邊急于求成地參與。

其次是要遵循自愿的原則，即要給予中小企業自愿選擇的權利。中小企業是否選擇政府采購信用擔保的方式，以及選擇哪種政府采購信用擔保的方式，完全由中小企業自主決定。在政府采購實踐中，最有可能出現的情況是，對于沒有選擇政府采購投標擔保和履約擔保的中小企業，另眼看待，甚至將是否選擇投標擔保和履約擔保作為綜合評標的一個得分點。如果這樣，在政府采購中引入信用擔保的做法就不再是出于扶持中小企業，而是為了化解采購人和采購代理機構的政府采購風險，盡管也能起到一定的扶持中小企業的作用，但是主次已發生易位了。

最后是要充分發揮試點省份的創造性。既然是試點，就要容許試點省份先行先試，大膽創新，不可規定太多、太細，也要避免試點期間隨意發文指導。試點期結束后，再來評估，好的經驗要提煉推廣，不好的地方要找原因。

此外，關于擔保費率的問題，《財政部關于開展政府采購信用擔保試點工作方案》（以下簡稱“試點方案”）中提出“由雙方自行商定”，并對融資擔保綜合年費率設置的上限。章輝認為這種規定還是遵循了試點工作應該采取的審慎原則。但試點的地方政府可以依據試點工作方案關于擔保費率的原則性規定，結合各地的實際情況，針對不同的政府采購范圍、不同的標的和不同性質的中小企業，提出指導性的擔保費率，但不主張“一刀切”和“政府定價”。

配套機制亟須跟進

政府采購信用擔保機制在試點期間能否順利開展，與配套機制的完善、細化密不可分。章輝認為，這一新制度能否很好地適用我國的中小企業以及政府采購發展現狀，還取決于以下配套機制方面的完善：

一是中小企業的信用征信制度。企業的信用狀況是擔保中的首要問題，真實、權威、及時、全面、可查詢的中小企業征信制度的確立，對于解決政府采購信用擔保中信息不對稱，促進政府采購信用擔保業務健康、可持續發展極為關鍵。

二是要有一個中小企業政府采購信用擔保的服務平臺。該平臺設在哪，應體現出方便參與政府采購的中小企業的原則。平臺的主要職責是協調中小企業、擔保機構和銀行之間的業務往來。

三是擔保機構的市場培育。試點初期采取政府指定擔保機構是可以理解，但終究應走向市場配置。市場健全的一個關鍵是主體多元化，否則會走向壟斷，會破壞市場的價格形成機制，這里所指的價格就是擔保費率。

四是監督檢查機制。監督檢查的職責應在政府采購管理部門，但過去沒有關于中小企業政府采購信用擔保的監督檢查，現在要重新確立。監督檢查的內容除了試點方案的落實情況外，還應包括擔保糾紛協調與處理。

此外，章輝還強調，在政府采購信用擔保制度試行的過程中，還需要解決兩個方面的問題：一方面是擔保機構開展政策性業務的成本補償問題。根據試點方案的要求，要對政府采購中小企業供應商融資需求給予費率優惠，對于同時采用投標、履約和融資擔保的中小企業供應商，要免收投標擔保費或進一步給予費率優惠以及小型和微型企業的政府采購項目，擔保費率應當適度下調。這實際上就是要求擔保機構履行部分公共政策的責任，顯然，如果擔保機構因此出現虧損，應該有合理的補償機制。另一方面是政府采購合同授予的中小企業所獲得的融資合規使用問題。試點方案的設計是希望通過政府采購信用擔保融資，解決中小企業提供政府采購合同所需貨物、工程和服務時可能存在的資金瓶頸。“問題是中小企業能否將所融到的資金切實用到提供政府采購合同的履行上，如果出現挪用、甚至非法使用等現象，是否有一個有效的監督機制、風險預警機制和追償機制？”章輝如是說。

【相關鏈接】何為“小微企業”

根據《中小企業劃型標準規定》，中小企業劃分為中型、小型、微型3種類型，具體標準根據企業從業人員、營業收入、資產總額等指標，結合行業特點制定。

如，農、林、牧、漁業，營業收入20000萬元以下的為中小微型企業。其中，營業收入500萬元及以上的為中型企業，營業收入50萬元及以上的為小型企業，營業收入50萬元以下的為微型企業。

工業，從業人員1000人以下或營業收入40000萬元以下的為中小微型企業。其中，從業人員300人及以上，且營業收入2000萬元及以上的為中型企業；從業人員20人及以上，且營業收入300萬元及以上的為小型企業；從業人員20人以下或營業收入300萬元以下的為微型企業。

建筑業，營業收入80000萬元以下或資產總額80000萬元以下的為中小微型企業。其中，營業收入6000萬元及以上，且資產總額5000萬元及以上的為中型企業；營業收入300萬元及以上，且資產總額300萬元及以上的為小型企業；營業收入300萬元以下或資產總額300萬元以下的為微型企業。

批發業，從業人員200人以下或營業收入40000萬元以下的為中小微型企業。其中，從業人員20人及以上，且營業收入5000萬元及以上的為中型企業；從業人員5人及以上，且營業收入1000萬元及以上的為小型企業；從業人員5人以下或營業收入1000萬元以下的為微型企業。

張瀾濤:如何促進中小企業融資的持續發展

在政府采購市場中，政府采購程序相對復雜、參與門檻更高、交易成本增加，使許多中小企業望而卻步，往往自動退出政府采購市場，并進一步加大了中小企業融資的難度。解決辦法之一是在政府采購的制度建設上，制定對中小企業融資的優惠政策。政府采購支持中小企業信用擔保具有重大的必要性和很強的可行性：

第一，政府采購的財政資金的公共性的內質要求。作為財政支出手段，政府采購在為采購部門提供所需商品服務的同時，必然承載著一定的政策導向、社會經濟調控、扶持和保護民族產業、提供公共產品等內涵。特別是在促進中小企業融資方面，政府采購應當有著重大的積極作用。

第二，目前，世界經濟整體上正處于動蕩、失衡和危急時期，許多國家發生財政債務嚴重危機，對我國經濟的最大風險就是會削弱出口。因此，我國應適當加大包括政府采購在內的財政支出，以刺激市場運行。中小企業是保障我國就業、維持基本國民收入和消費水平、繼續擴大出口的重要部分，政府采購作為國家財政支出的重要內容，理所當然有必要提供信用擔保，以解決其融資難的實際問題。

第三，從國際上發達國家在財政上對中小企業融資的促進手段情況來看，值得我國學習借鑒的方面有：（1）以商業銀行為導向的融資模式，即通過政府的法律制度的規范，加上相關政策的引導，使銀行與中小企業融資關系進一步密切；（2）政府必須建立和運用實際可行的經濟手段，以切實消除或弱化金融機構向中小企業融資的風險；（3）政府采購作為財政支出形式，必須明確對中小企業的扶持功能，即建立專項法律規范。

 第四，我國政府采購對中小企業融資的方式不斷創新。把支持中小企業發展擺在深化政府采購制度改革的突出位置，降低中小企業參與政府采購的準入門檻，借鑒國際經驗，積極引入政府采購信用擔保手段，為中小企業提供融資服務，已成為當前各地區政府工作的新內容。

 政府采購對中小企業信用擔保的形式可以有多種多樣，各有利弊，莫衷一是。然而，全部問題都可以歸結于：無論哪種方式擔保，最終的經濟風險由誰來承擔？因此，必須按照市場經濟的“權、責、利相統一”，參與方共擔風險、各得所利的原則，對政府采購支持中小企業信用擔保的服務對象、貸款用途、擔保金額、使用期限、風險承擔、貸款利率、擔保費用及擔保品種等各個方面都進行嚴密、規范和透明的建制，建立嚴謹嚴密的內外監督和多重審計制度，以確保風險責任制的落實和資金運用的透明公正。

為了保障政府采購促進中小企業融資的可持續發展，建議做好幾下工作：

（1）建立健全全國統一的法律法規，并出臺細則。特別是對中小企業的資質評審、各行業的標準、參與政府采購的規范。

（2）建立三位一體的監管機制。顯然，政府采購部門、金融機構和中小企業各屬不同體制系統。而在政府采購的中小企業融資活動中，需要有專門的組織協調機制。如地方區域的專門協調會議、政府部門專門辦公室、地方行業協會，等等。

（3）建立專項基金和再保險制度。由于中小企業融資在本質上仍然屬于“次級信貸”，因此，為了防范衍生性信貸風險，有必要在資金保障上進行專項保險。

（4）目前我國有意開發政府采購領域金融產品的銀行基本都屬于股份制商業銀行，幾乎沒有國有銀行。而從目前銀行的出臺的政府采購企業融資產品看來，各行做法各不一樣。一種較為普遍的方式是擔保公司介入的政府采購融資擔保業務，其他的方式就是銀行需要政府采購作為信用擔保的同時還需要企業同時有另外的擔保、保證、抵押等形式。可以認為：對于銀行開展政府采購融資業務，仍然處在探索、起步和試行階段，無論在制度規范、運行機制和技術方法上，還是在效益評價、監督審計和組織管理等各個方面，都有待于建設完善。

（5）建立全國及各級地方政府的信息情報中心，為中小企業提供充分有效及時的信息和服務。其中，應加強各類商會、協會和行會的作用，為中小企業提供全面的社會化服務和維權服務。由此，為中小企業在法律事務、市場預期、項目評估、會計、審計、招標、稅務、公證、人員培訓、人才招聘、企業咨詢、技術交流等方面提供全面服務。

（6）建立和完善政府采購支持中小企業信用的稅收優惠政策。例如，擴大免征營業稅待遇的向中小企業信用擔保機構的范圍，提高該項風險準備金在中小企業信用擔保機構所得稅稅前的提取比例，增加稅收返還機制等。

（7）加強國際經濟交流，為中小企業向國際市場發展提供信用擔保。

（作者單位：國際關系學院國際經濟系）

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇：---

美國如何扶持小企業

本報記者 趙輝

首先，我認為美國對促進小企業和小型弱勢企業的發展上升到國家戰略的高度，在包括立法司法及行政分支的各個政府部門達成了共識。不是一個部門去推，而是三大體系的各個部門同時去推動這個政策，這項政策已經推動了大概50年。

第二，法律制度完善。在2000多頁的聯邦采購條例（FAR）中，專門有一章大概60頁篇幅，描述如何促進小企業發展。除了政府采購相關法律，還有專門的小企業法，對于如何通過政府采購促進小企業發展有具體措施。

第三，機制建設完善。政府設有小企業局(SBA)，該局有很多職責，一方面幫助小企業提高中標幾率，另一方面幫助采購人員編寫更好的采購文件，選擇更好的采購方式，讓小企業承擔更多的合同，還負責小企業認證工作以及投訴。商務部也參與促進小企業發展，每年由商務部根據當年的經濟形勢和國家情況確定成交優惠價的比率。聯邦采購政策辦公室除了推動政策，還負責政府各部門的協調，小企業的推廣宣傳工作。此外，按照小企業法，只要有聯邦采購的部門一定要建立小企業辦公室，該辦公室接受雙重領導，除了本部門，同時要向小企業局報告，就像小企業局在各個政府部門的分支機構。小企業局在各個政府部門都建立辦公室，其主要職能協助監督報告政府采購中落實小企業發展的情況，所以促進小企業發展的機制很完善。

另外還有一個重要的機制就是投訴監督機制。比如一個具體的問題，小企業的認定誰來做？誰出這個證書，美國的做法很簡單，就是由企業自己來說，我說我是小企業，合同官就承認其是小企業，那欺騙怎么辦？有投訴機制監督，其他投標商如果說他不是小企業，那么就有小企業局來認定，所以面對完善的投訴機制和一系列的懲罰措施，大多數投標人都不敢不誠信。

第四，有明確的目標和具體的措施。每年聯邦采購辦公室要設立一個各政府機構在采購中必須達到的小企業中標比例，近年來一般在26%左右。這是一個宏觀的總體目標。具體措施主要有4點：一是預留合同，一般是3000—15萬美元的項目自動預留給小企業，如果有特殊情況，無論是哪種采購方式，競爭者必須是小企業。其次是價格優惠，也就是達到預留合同之外的，15萬元以上的項目，小企業參與投標還有優惠，本國供應商有6%的優惠，小企業比大企業還要多享受額外的價格優惠，這個優惠幅度每年由商務部制訂。第三，美國有一個8（a）計劃 (因《小企業法》中的相關條款而得名)。調查顯示，美國政府采購越來越復雜，因此，美國允許小企業局去投標，中標后直接分包給小企業。最后，直接采購和強制分包。小額采購，比如3000美元以下的直接委托小企業去承攬；一定規模的項目要求成交供應商必須將項目分包給小企業。

第五，各個采購部門以及采購人員的能力素質很強。一項政策的推廣最終落實到人，采購政策對國家的經濟發展有很重要的意義，業務素質強，政策理解到位。

此外，美國小企業的分類，也是按照不同的行業，由工業部門協同制定出來的。除了企業屬性分類，還有按照項目實行地，小企業的擁有者如婦女、退伍老兵、殘疾人企業進行劃分。但需要強調的是，美國的一些做法值得借鑒，但一個制度從無到有，這個過程是比較長的過程，美國的做法也不能一下子照搬過來。

總之，通過政府采購促進小企業發展要上升到國家戰略高度，各部門協力推廣，并由專門的部門去促進，最后落到實處，即采購人員的行為，才能更有效地實現目標。 

黃冬如:扶持中小企業需解決的問題

 由于我國仍處于政府采購發展的初級階段，有的地方對政府采購政策功能的認識還不充分，政府采購支持中小企業政策仍處于自發階段，政策支持力度有限且相對分散。從國家整體來看，要使這一政策功能發揮其巨大作用，至少應解決幾個問題：

其一，理順政府采購與中小企業的管理職能問題。目前，財政部門、發展與改革部門、建設部門、經濟貿易部門、工商部門等都有權管理政府采購、招標投標與中小企業，職能不統一，中小企業政策“貼身”程度不一會影響政府采購政策職能的發揮。另外，必須理順縣區、市、省及中央同一政策不同層級的政策實施作用和效果等問題。基本思路是以中小企業的屬地為原則，以“一級政府”、“一級財政”、“一級采購”、“一級政策”這一思路進行，這其中，市、縣區等基層財政部門起著基礎和重要的作用。

其二，優化政府采購與中小企業的操作模式問題。政府采購操作部門繁多，如集中采購機構、招標代理機構、采購人自行采購、工程交易中心、公共資源交易中心以及鎮街、縣區、市、省及中央的各類采購操作機構。層級、性質、目的各不相同，對專門政策的貫徹、執行肯定會有所偏差，影響政策效果。這需要對其進行整合和優化。

其三，建立政府采購支持中小企業的專門政策問題。可采取一些專門措施：降低政府采購標的規模和準入條件，增強中小企業競爭。對技術創新、戰略新興、節能環保、先進制造和現代服務業等中小企業參與政府采購給予報價優惠；對一些政府采購項目實行合同預留（如美國不超過1萬美元的小額政府采購合同給予小企業）；對重大建設工程項目實施合同拆分；對中標企業提供貸款擔保；對研究開發合同實施前期資金補助制和研發產品直接采購制等。進一步制定研究計劃，支持中小企業開拓外市、外省和外國市場，并獲得國際基金資助。

 其四，法律問題尤為重要。應當厘清法律法規相關條款，保證政策落到實處。如《政府采購法》在第22條規定對供應商參加政府采購設置了過高的條件，排斥了中小企業進入政府采購市場。“具有獨立承擔民事責任的能力”的規定，限制了個體戶和合伙性質的中小企業參加政府采購。“具有良好的商業信譽”的規定，限制了非商業中小企業企業（如純生產企業，加工企業等未進行商業經營）參加政府采購。“有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄”限制了免稅的中小企業參加政府采購，如社會福利、節能、環保企業、殘疾人中小企業等。“參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄”限制了新成立的中小企業參加政府采購等等。（作者系法學博士、廣東省佛山市南海區政府采購中心主任）