小額零星采購應適時在政府采購法律體系中得到規(guī)范

小額零星采購應適時在政府采購法律體系中得到規(guī)范

■ 明譚

對于小額零星采購，目前尚沒有統(tǒng)一的定義。多數(shù)情況下，小額零星采購被理解為采購人使用財政性資金，采購集中采購目錄以外、政府采購限額以下的貨物、工程、服務采購。近年來，全國多地政府采購限額標準的不斷上調，越來越多的政府采購項目進入小額零星采購范疇，逐漸脫離了現(xiàn)行政府采購法規(guī)制的范圍。隨之而來的是小額零星采購項目運行風險逐漸增大，采購利益相關方爭議增加。由于沒有成型的爭議解決途徑，此類糾紛管理混亂。

對于小額零星采購是否需要財政部門監(jiān)管、如何監(jiān)管、采取何種采購程序等，政府采購理論界尚未達成共識。筆者認為，應適時在政府采購法律體系中出臺小額零星采購規(guī)范，明確各方權責，減少項目執(zhí)行爭議與廉政風險。

建議政府采購法對小額零星采購進行規(guī)制

現(xiàn)行的政府采購法律法規(guī)在規(guī)范政府采購活動方面取得了顯著成效，但對于小額零星采購，卻缺乏針對性強的法律法規(guī)約束。日前，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開并征求意見。從《征求意見稿》可以看出，其中一重大變化是擴大了政府采購定義的范圍。不再把政府采購標的限定于“集中采購目錄以內或政府采購限額標準以上”，而是只要采購人“為了實現(xiàn)政務活動和公共服務的目的，使用財政性資金或者其他公共資源，以合同方式取得貨物、工程和服務”的都算政府采購。按照此立法導向，小額零星采購應屬于政府采購。因此，在政府采購修法的背景下，建議政府采購法律法規(guī)對小額零星采購進行相關規(guī)制。

目前，業(yè)內有一種聲音認為，如果把小額零星采購納進政府采購法律法規(guī)規(guī)制中，就是把過去沒有管的又管起來，會削弱采購人的自主采購權，并降低預算執(zhí)行效率，與“放管服”改革的大背景相違背。還有一種聲音認為，政府采購法律法規(guī)“管起來”小額零星采購，意味著財政部門必然要履行小額零星采購監(jiān)管權，這將大大增加財政部門監(jiān)管的工作強度與復雜度。

但筆者認為，上述兩種觀點的擔心必要性不大。第一，目前小額零星采購規(guī)范尚存在法律空白，在當前廉政問責壓力較大，政府采購程序深入人心的時代背景下，采購人往往會選擇政府采購方式實施小額零星采購，從而避免程序履行風險。這種“趨利避害”的心態(tài)在采購人當中并不鮮見。因此所謂管起小額零星采購會削弱采購人自主采購權、影響“放管服”效果的擔心有點“多慮”。第二，政府采購法律法規(guī)予以規(guī)范和財政行使監(jiān)督權，兩者不完全劃等號。小額零星采購監(jiān)管方面的制度設計，不僅要考慮監(jiān)管效率，也要考量既有監(jiān)管分工與監(jiān)管尺度?，F(xiàn)行政府采購法規(guī)定，各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監(jiān)督管理職責，這樣的表述在《征求意見稿》中同樣得以保留。這不僅意味著政府采購工程、政府和社會資本合作項目有除財政部門外的其他行政機關負有監(jiān)管責任，也意味著在現(xiàn)行制度框架下，可以明確行業(yè)行政主管部門對小額零星采購的監(jiān)督職責。此外，《征求意見稿》補充了框架協(xié)議采購方式，用以嚴密多頻次的小額零星采購的財政監(jiān)管，留下了集中采購目錄外、政府采購限額下這樣單次小額零星采購的監(jiān)管空間。在簡政放權的形勢下，兼以綜合考慮財政部門的監(jiān)管力量與小額零星采購的監(jiān)管效率，在財政部門無法實現(xiàn)小額零星采購監(jiān)管最大效能的一個歷史時期，一般小額零星采購（非框架協(xié)議采購范疇）可交由各行業(yè)主管部門進行監(jiān)管，在立法技術上也不存在不可調和的矛盾與困難。從實踐看，已經(jīng)有地方法院以機構“三定”方案中規(guī)定的上級部門對下級機構的監(jiān)督權，來責令上級部門對下級部門履行必要的政府采購監(jiān)管責任。

對小額零星采購規(guī)制應明確三項基本內容

政府采購法不僅應對小額零星采購進行規(guī)制，還須在對小額零星采購規(guī)制中明確以下三項基本內容。一是明確小額零星采購定義。按照《征求意見稿》的口徑，小額零星采購可以是集中采購、分散采購、框架協(xié)議采購范圍之外的政府采購項目。小額，代表此類項目單個或累計在政府采購限額以下。零星，代表一定時間內采購重復度不高，不會進入框架協(xié)議采購范圍。二是進一步明確采購方式。建議小額零星采購可以采購人自行采購，時間緊迫的也可以直接與特定供應商簽訂采購合同。三是明確救濟方式，壓實監(jiān)管責任。建議參照政府采購法先質疑后投訴的處理模式，創(chuàng)設“初次申訴”“再申訴”救濟方式。即供應商可以仿照質疑模式向采購人提出“初次申訴”申請，仿照投訴模式向其上級單位提出“再申訴”申請，壓實采購人主體責任，賦予供應商維護合法權益的渠道。

關于小額零星采購的具體政策制定，筆者提出以下思路：一是在具體立法上，建議在《征求意見稿》的基礎上擴大政府采購的定義，增加“集中采購、分散采購、框架協(xié)議采購范圍之外的小額零星采購，具體方式由財政部門另行規(guī)定”的表述。同時，繼續(xù)堅持《征求意見稿》中相關要求，即“對于集中采購目錄以外且未達到政府采購限額標準的政府采購項目，可以不執(zhí)行本法關于采購方式、程序和信息公開的相關規(guī)定”，將是否參照執(zhí)行政府采購方式進行小額零星采購的權利賦予采購人。二是建議財政部門出臺“小額零星采購管理辦法”，依照法律原則性明確小額零星采購的監(jiān)管責任，對小額零星采購應解決的主要問題給予明確規(guī)范，比如建立“初次申訴”和“再申訴”機制等。辦法涉及各部門職責分工，可由財政部門征求各部門意見后，由國務院辦公廳轉發(fā)下發(fā)。由于采購人要承擔采購的主體責任，在目前實際由采購單位自行進行小額零星采購內部監(jiān)督的基礎上實行該辦法，部門間協(xié)調成本尚可相對較小。三是建議財政部門明確采購人應建立小額零星采購管理制度，明確內部控制分工。財政部門應將采購人制度建立與執(zhí)行情況納入績效評價和監(jiān)督檢查內容之中。

如果按照以上制度進行小額零星采購的監(jiān)管，預計會出現(xiàn)以下情形：一是采購人可能會加大直接指定供應商的傾向。由于小額零星采購金額屬于政府采購限額標準以下，采購人追求快、靈的采購方式，這也與政府采購法要求集中目錄以外、采購限額以下的項目可不執(zhí)行政府采購方式、程序的立法思想相吻合，改變小額零星采購普遍照搬政府采購程序而導致時效不高的現(xiàn)狀。二是采購人可能會盡量規(guī)避小額零星采購。因為如果投訴頻頻到達上級單位，而且是小額的采購，那么長此以往采購人承受的上級壓力也會上升，這會在某種程度上倒逼采購人不再產(chǎn)生化整為零規(guī)避政府采購的念頭。三是供應商濫用救濟渠道，浪費監(jiān)督資源。事實上，即便不創(chuàng)設“初次申訴”“再申訴”的機制，供應商也可能采取訴訟、舉報等方式進行權利主張。與其如此，還不如將其訴求納入規(guī)范軌道。而且，由于采購金額一般較小，供應商再申訴可能需要進行跨地區(qū)的奔波，供應商也會權衡維權成本。此機制基本可以保證大部分供應商能在監(jiān)管部門資源側重和自身維權成本可承擔的范圍內表達訴求。

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