中國政府采購報社主辦 財政部指定政府采購信息發(fā)布媒體
當前位置:首頁 >>理論實務 >> 理論前沿電子報 >> 發(fā)達國家政府采購支持創(chuàng)新的啟示

發(fā)達國家政府采購支持創(chuàng)新的啟示

欄目: 理論前沿,電子報 時間:2021-01-25 19:25:06 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

借他山之石悟攻玉之道

發(fā)達國家政府采購支持創(chuàng)新的啟示

■ 李研

202012月,財政部研究起草了《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)并向社會征求意見,《征求意見稿》在政府采購政策章節(jié)第二十八條提出,“政府采購應當有助于實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展目標,包括……支持創(chuàng)新、促進中小企業(yè)發(fā)展……”這是我國自政府采購促進創(chuàng)新政策實踐陷入低潮后的重新探索。運用政府采購政策“工具箱”支持創(chuàng)新產(chǎn)品、服務,是歐美等發(fā)達國家長期以來通過政府行為調(diào)控社會經(jīng)濟的重要手段之一。這一通行做法近年來越來越受到我國社會的關注。2020年兩會期間,一些代表委員呼吁, 政府采購要加大力度支持科技創(chuàng)新產(chǎn)品;學術界認為在我國加快加入GPA談判與政府采購法修訂背景下,我國應盡快恢復政府采購對創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)惠政策。

對比發(fā)達國家在運用政府采購支持創(chuàng)新方面已達到“得心應手”的程度,我國在這方面仍處于“摸石頭過河”狀態(tài)。因此,本文以期通過介紹歐美等多國政府采購支持創(chuàng)新技術、產(chǎn)品方面的經(jīng)驗做法,使我國相關政策得以借鑒的同時,在未來政策落地時可少走彎路。

政府采購支持創(chuàng)新的定義、方式、難點

盡管很多國家運用政府采購政策支持科技創(chuàng)新,并取得了積極的成效,但對于什么是“政府采購支持創(chuàng)新”,全球范圍內(nèi)尚未給出統(tǒng)一的標準答案。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OCED)曾在需求側(cè)創(chuàng)新研究報告中給出較為廣義的定義,“通過政府采購市場支持一種新的產(chǎn)品、技術、服務、解決方案,為社會創(chuàng)造附加價值和福祉”。以這一定義為基礎,OCED認為,政府采購支持創(chuàng)新的基本原理是,政府作為一大消費市場,通過其購買力在一定程度上可直接或間接地影響技術的創(chuàng)新。同時,因政府采購支持所產(chǎn)出的創(chuàng)新技術或產(chǎn)品可以潛在提高公共服務質(zhì)量,更好地實現(xiàn)公共部門的使命、更好地促進可持續(xù)發(fā)展或提高能源使用效率等公共政策目標。

放眼全球,政府采購支持創(chuàng)新的方式大致分為四種。第一種是“創(chuàng)新友好型”采購。通常來說,采購機構組織購買的是無需研發(fā)的現(xiàn)有產(chǎn)品。此類政府采購對創(chuàng)新產(chǎn)品更多的是指導性而非必要性支持。“創(chuàng)新友好型”采購的做法是,將與創(chuàng)新相關的標準寫入招標文件作為技術規(guī)格要求。政府通過大量對含有創(chuàng)新技術產(chǎn)品或服務的購買,對這些技術的推廣起到積極影響。第二種是 “創(chuàng)新戰(zhàn)略性”采購。行政機構出于某種需要,對一些特定的新技術、新產(chǎn)品或服務進行采購,而在采購前,這些技術或產(chǎn)品等尚不存在,此類采購屬于以創(chuàng)新為導向的戰(zhàn)略性政府采購。投標企業(yè)要在一定時間內(nèi)對某技術或服務開發(fā)和研究,生產(chǎn)出符合行政機構需求的技術、產(chǎn)品或服務后,行政機構進行租賃或購買。第三種是 “R&D”(research and development)政府直接采購。所謂“R&D”是指一種在科學研究領域內(nèi)進行的系統(tǒng)的具有開拓性、創(chuàng)造性的活動。直接采購“R&D”,就是在“R&D”商業(yè)化前進行采購,不保證一定會采購研發(fā)后的產(chǎn)品或服務。這種采購方式多適用于政府為幫助中小企業(yè)在初期研發(fā)階段減少經(jīng)濟壓力。第四種是催化式政府采購。多用于國家戰(zhàn)略性政策,旨在國家參與并支持私人購買者的購買決策。這種形式下,政府在過程中充當“催化劑”的角色,通過一系列宣傳促進需求方和供給方進行有組織的對話。所創(chuàng)新的技術、產(chǎn)品或服務最終被私有終端者使用。

盡管各國政府采購支持創(chuàng)新在定義、運用方式等方面存在差異,但據(jù)OECD的研究發(fā)現(xiàn),各國在該項政策落實的難點方面有以下五點共通性。

第一,世界上大部分國家和地區(qū)的財政資金都是按照不同級別政府列支。據(jù)不完全統(tǒng)計,OECD的國家中,平均60%的政府采購支出來自國家級以下的政府采購支出。地方政府層面,政府采購系統(tǒng)分散化嚴重且對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的采購缺乏所必需的技能和采購經(jīng)驗。據(jù)芬蘭相關研究表明,盡管該國經(jīng)濟部向地方政府提供了用于政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的財政資金,但大部分地方政府對此類財政支出并不“感冒”,這種情況在很大程度上限制了創(chuàng)新型采購的潛力。

第二,政府部門的采購機構與負責推進創(chuàng)新的政府機構或主管部門都是相互獨立運營,這增加了推動以創(chuàng)新為導向的政府采購政策工具的難度。

第三,創(chuàng)新產(chǎn)品或服務的采購面臨諸多風險,如技術風險、特殊市場風險。風險規(guī)避使創(chuàng)新采購變得更具挑戰(zhàn)性。特別是涉及重大金額的研發(fā)項目,很少有企業(yè)和公共機構愿意承擔。面向中小型企業(yè)的創(chuàng)新型公共采購更是如此,因為在質(zhì)量和信用方面具有更多的不確定性。

第四,因為創(chuàng)新采購需要對戰(zhàn)略進行長期的規(guī)劃并對用戶進行全面的分析,供應商需要花費足夠的時間成本去開發(fā)技術或找到解決方案以滿足那些具有挑戰(zhàn)性的采購需求。另外,由于早期研發(fā)的經(jīng)濟成本較高,也會阻礙創(chuàng)新采購的發(fā)展。

第五,對于市場上還不存在的產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新采購,在規(guī)劃和實施采購項目時,對采購人的要求頗高,需要其具有高度專業(yè)的精神和足夠的知識及經(jīng)驗。另外,此類采購還需要采購主管部門的大力支持和對風險評估、管理的指導。

發(fā)達國家政府采購支持創(chuàng)新的做法

運用政府采購支持創(chuàng)新在政策落地方面盡管有難度,但歐美等發(fā)達國家仍對此開展了積極的探索并取得成效。

美國政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品,主要圍繞支持本國產(chǎn)品、支持高新技術產(chǎn)品、支持小企業(yè)三方面展開。在支持本國產(chǎn)品方面,早在18世紀末,美國就出臺了《聯(lián)邦采購法》(Federal Acquisition Regulation),通過優(yōu)先采購和優(yōu)惠價格給予本國的供應商優(yōu)惠待遇。1993年,美國國會通過了《購買美國產(chǎn)品法》(Buy American Act),要求政府采購優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。2004年,美國國會對該法進行了修訂,并對政府采購支持本國產(chǎn)品有了更為明確的要求。如,政府采購對象必須是美國本土的產(chǎn)品,若采購國外廠商產(chǎn)品,價格必須低于本國同類產(chǎn)品的最低價格;產(chǎn)品必須是在美國本土生產(chǎn),在美國本土的成本支出必須超過總成本的50%2019年,特朗普政府再次修訂該法,并規(guī)定將鋼鋁產(chǎn)品的國產(chǎn)比例大幅提高到95%以上,其他所有產(chǎn)品的國產(chǎn)比例提高到55%以上。業(yè)內(nèi)專家認為,美國運用政府采購政策支持本國產(chǎn)品為政府采購政策支持創(chuàng)新產(chǎn)品打下了堅實的基礎。在支持高新技術方面,美國自20世紀四五十年代開始通過集中采購合同的方式,每年花費上千億美元對航空業(yè)、計算機和半導體工業(yè)等高新技術產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)進行扶持。美國國防部的政府采購對該國創(chuàng)新技術和產(chǎn)品的發(fā)展給予了強大的支持和關鍵性的作用。比如,晶體管作為真空管的第一個替代物,生產(chǎn)之初并不被市場接受。但美國國防部率先認識到晶體管在某些武器系統(tǒng)中的潛在優(yōu)勢,大量展開采購,給予了晶體管技術存活與發(fā)展的條件,進而實現(xiàn)了晶體管技術與真空管技術的有效競爭。最終于20世紀70年代中期,晶體管幾乎取代了真空管市場。另外,美國國防部還廣泛采用商業(yè)化前采購的方式,以實驗品和研發(fā)服務合同的形式購買潛在供應商尚未投放市場的技術、產(chǎn)品或服務。支持小企業(yè)方面,美國小企業(yè)革新研究計劃(SBIR)和小企業(yè)技術轉(zhuǎn)化計劃(STTR)通過簽訂研發(fā)合同的形式來資助小型企業(yè)技術和產(chǎn)品研發(fā),保證研發(fā)計劃從初始階段到商業(yè)化的資金支持和市場需求,從而促進技術創(chuàng)新。

英國政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品主要通過強制特定行政機構采購特定產(chǎn)品。如,英國政府要求政府部門、政府實驗室、國營企業(yè)必須購買本國公司生產(chǎn)的計算機和通信器材。

德國同英國類似,要求政府部門對航空和鐵路產(chǎn)業(yè)的采購,強制購買本國產(chǎn)品。

法國政府采購支持創(chuàng)新,一方面,通過強制規(guī)定特定行政機構優(yōu)先采購本國產(chǎn)品。如,航空、鐵路、通信以及食品等部門優(yōu)先購買本國產(chǎn)品。另一方面,法國要求行政機構采購應給予創(chuàng)新型中小企業(yè)優(yōu)惠待遇,3年內(nèi)為創(chuàng)新型中小企業(yè)留出15%的小型技術合同。

比利時政府選擇開展“佛蘭德創(chuàng)新型政府采購行動計劃”,支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)。該計劃采用的是“R&D”商業(yè)化前采購,政府從私營部門和知識機構購買不同領域的創(chuàng)新技術或創(chuàng)新知識,從而提高公共部門從私有部門采購創(chuàng)新解決方案的公信力。同時,該計劃還將研發(fā)后的技術和服務運用于公共領域。該計劃融合了多方利益相關者參與其中,通過決策制定、市場咨詢和技術對話等多種形式實現(xiàn)需求側(cè)與供給側(cè)之間的信息交換。

芬蘭建立了以支持創(chuàng)新為導向的采購基金。在國家技術創(chuàng)新局(Tekes)的推動下,在2009啟動了用于資助以創(chuàng)新為導向公共采購的政策工具。采購機構和行政機構(包括中央級和地方級)可申請此項政府采購基金。該基金既可以用于創(chuàng)新產(chǎn)品、技術或服務的規(guī)劃設計階段,也可用于研發(fā)階段。值得注意的是,所需采購的創(chuàng)新產(chǎn)品或服務必須是市場上還未出現(xiàn)過的創(chuàng)新產(chǎn)品或提供的公共服務以全新的形式體現(xiàn)。

韓國政府推行了本國創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購制度,對于國際競爭較為激烈的汽車、電子等創(chuàng)新產(chǎn)品,即使價格高于國際市場水平,政府也要首購。另外,韓國政府采購支持創(chuàng)新的側(cè)重點是中小企業(yè)。韓國政府早從1996年開始就開展政府采購支持中小企業(yè)創(chuàng)新技術產(chǎn)品的計劃。該計劃提出,如果中小企業(yè)所生產(chǎn)的科技產(chǎn)品被認證為“質(zhì)量可靠產(chǎn)品”“新型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品”,韓國中小企業(yè)管理委員會(SMBA)將會推薦所有行政機構優(yōu)先購買這些產(chǎn)品。盡管有SMBA的積極推薦,但行政機構對中小企業(yè)技術產(chǎn)品的采購規(guī)模不大。隨后,SMBA對該計劃并未取得預期成效的原因展開調(diào)查并得出以下結(jié)果:第一,該計劃是基于推薦,沒有法律約束力;第二,行政機構對中小企業(yè)生產(chǎn)的技術產(chǎn)品質(zhì)量缺乏信心;第三,產(chǎn)品的技術認證只有在技術發(fā)展了兩三年后才會頒發(fā),這使得中小企業(yè)很難在科技產(chǎn)品剛推出之時獲得收益;第四,出于審計方面的顧慮,采購人員傾向于公開招標方式避免涉及合同的問題出現(xiàn)。因此,該計劃進行了修正。如,建立性能認證體系,對中小企業(yè)的技術產(chǎn)品進行性能認證,以及建立保險性能體系,避免中小企業(yè)技術產(chǎn)品的不良性可能對行政機構造成損失,增強行政機構對中小企業(yè)技術產(chǎn)品采購的信心、減少采購機構承擔責任的風險。此外,韓國也會運用“R&D”商業(yè)化前采購方式,在中小企業(yè)獲得特定單位或組織(政府或私營部門)的采購訂單時,SMBA將向本國中小企業(yè)提供替代購買進口產(chǎn)品、進行新技術研發(fā)而產(chǎn)生的費用。被選中的中小企業(yè)將獲得最多7.5億韓元的零利率研發(fā)基金,并且不需要任何抵押。同時,研發(fā)成功后的技術或產(chǎn)品由所需行政機構直接購買。

國外創(chuàng)舉措對我國政府采購支持創(chuàng)新的啟示

通過對政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品和服務難點的了解以及一些發(fā)達國家運用政府采購支持創(chuàng)新的經(jīng)驗做法,為充分發(fā)揮政府采購激勵創(chuàng)新的作用,建議我國政府采購支持創(chuàng)新可在以下幾個方面進行完善。

第一,政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品和技術的規(guī)模有待提升。政府采購對科技創(chuàng)新的支持需要一定規(guī)模的采購金額為基礎才能實現(xiàn)。建議我國對需要重點扶持的產(chǎn)業(yè)建立政府采購的強制性條款,政府采購從部門預算的編制開始,把對科技創(chuàng)新產(chǎn)品的采購計劃編制到政府采購的整體預算中,落實預算的編制、執(zhí)行及監(jiān)督,在政策上明確同類產(chǎn)品中創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)先地位。

第二,政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍有待“擴容”。范圍擴容包括兩個方面。一是企業(yè)范圍的擴容。我國目前政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品的對象主要集中在已具有一定規(guī)模企業(yè)的高科技產(chǎn)品。從對企業(yè)規(guī)模的要求角度來看,政府采購往往對企業(yè)的注冊資本、產(chǎn)品銷售額有指標性的進入要求。換言之,一些來自中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品由于沒有進行過大規(guī)模的商業(yè)銷售,往往無法進入政府采購市場。二是采購內(nèi)容的擴容。目前,我國政府采購支持創(chuàng)新更多的集中在對創(chuàng)新成品的采購,也就是說,政府采購的支持仍停留在創(chuàng)新鏈的技術轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,這種事后激勵是建立在企業(yè)承擔研發(fā)風險的基礎之上。因此,建議采購人要重視運用政府采購政策支持創(chuàng)新成品,同時還應注意向創(chuàng)新鏈前端轉(zhuǎn)移,增加對創(chuàng)新研發(fā)階段的采購,不斷擴大創(chuàng)新采購鏈前端的范圍和規(guī)模,以規(guī)模效應突出政府在采購過程中創(chuàng)新資源整合功能,保護和扶持我國科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三,政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品政策的操作性有待完善。盡管《征求意見稿》第三十條指出,“國務院政府采購監(jiān)督管理部門會同國務院有關部門制定政府采購政策,通過首購訂購、預留采購份額、制定采購需求標準、評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購、鼓勵分包等執(zhí)行措施,實現(xiàn)政府采購政策目標”,在政策設計上給予了“創(chuàng)新產(chǎn)品”實施保護。但政策具體落地會面臨一些風險。如,首次投向市場的產(chǎn)品被行政機構采購后,很有可能面臨采購失敗的風險,而首購產(chǎn)品的風險評價機制、成本分擔機制沒有明確,影響政府采購資金的支持效率,對采購執(zhí)行的合理性無從考核。同時在實踐操作中往往造成采購人因無法明確風險合理劃分責任,具體執(zhí)行機構無法承擔創(chuàng)新產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定等采購風險而不去執(zhí)行。因此,建議政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品或服務應制定詳細的政策,并在相關制度中明確創(chuàng)新采購的風險分擔機制,建立完善的創(chuàng)新采購認證制度、評估制度,合理劃分創(chuàng)新產(chǎn)品采購過程中的責任與義務,明確采購風險的分擔機制。

第四,政府采購的具體實施過程中要加強對中小創(chuàng)新型企業(yè)的扶持。政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品中預留一定份額給中小企業(yè)。

第五,建議建立全國范圍內(nèi)的政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品認證制度與認證辦法,建立全國統(tǒng)一的、動態(tài)的科技創(chuàng)新產(chǎn)品認證制度,加快創(chuàng)新產(chǎn)品目錄認定的同時確保創(chuàng)新產(chǎn)品目錄與科技創(chuàng)新同步發(fā)展,打破認證工作的地區(qū)分割,發(fā)揮政府資金支持科技創(chuàng)新的凝聚力與規(guī)模效應。




本報擁有此文版權,若需轉(zhuǎn)載或復制,請注明來源于中國政府采購報,標注作者,并保持文章的完整性。否則,將追究法律責任。

責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第1024期第3版
歡迎訂閱中國政府采購報

我國政府采購領域第一份“中”字頭的專業(yè)報紙——《中國政府采購報》已于2010年5月7日正式創(chuàng)刊!

《中國政府采購報》由中國財經(jīng)報社主辦,作為財政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體,服務政府采購改革,支持政府采購事業(yè),推動政府采購發(fā)展是國家和時代賦予《中國政府采購報》的重大使命。

《中國政府采購報》的前身是伴隨我國政府采購事業(yè)一路同行12年的《中國財經(jīng)報?政府采購周刊》。《中國政府采購報》以專業(yè)的水準、豐富的資訊、及時的報道、權威的影響,與您一起把握和感受中國政府采購發(fā)展事業(yè)的脈搏與動向。

《中國政府采購報》為國際流行對開大報,精美彩色印刷;每周二、周五出版,每期8個版,全年訂價276元,每月定價23元,每季定價69元。零售每份3元。可以破月、破季訂閱。 可以破月、破季訂閱。

歡迎訂閱《中國政府采購報》

訂閱方式:郵局訂閱(請到當?shù)剜]局直接訂閱)

主站蜘蛛池模板: eeuss影院在线观看| 国产女人高潮抽搐喷水免费视频| 中文字幕第一页亚洲| 欧洲成人爽视频在线观看| 国产三级精品在线观看| 香蕉视频污在线观看| 日日天干夜夜人人添| 亚洲乱码无码永久不卡在线| 浪荡秘书伺候办公室h| 午夜视频在线在免费| 337p欧洲亚洲大胆艺术| 日本wwwxxxxx| 亚洲AV综合色区无码二区爱AV| 欧美视频一区在线观看| 免费国产a国产片高清| 狠狠色欧美亚洲综合色黑a| 国内精品伊人久久久久777| 一区二区三区电影网| 无人在线观看视频高清视频8| 亚洲欧美视频一级| 男爵夫人的调教| 又粗又硬又黄又爽的免费视频| 视频在线观看国产| 国产成人精品1024在线| 男人资源在线观看| 巫山27号制作视频直播| 亚洲αv在线精品糸列| 精品国产一区AV天美传媒| 国产精品igao视频| 91香蕉在线视频| 按摩xxxx全套| 亚洲国产精品成人久久久| 美国一级片免费| 国产乱子伦真实china| 黄页网址在线观看| 国产熟人AV一二三区| 竹菊影视国产精品| 国产精品第3页| 97人人添人澡人人爽超碰| 天堂网2018| 久久亚洲AV成人无码国产|