“低價報價”就是低于成本報價嗎？

【案例看臺】

“低價報價”就是低于成本報價嗎？

——從一則案例看政府采購的低價投標問題

■ 葉軍

在政府采購實踐中，關于低價報價的問題是業界關注的焦點。那么，實操中該如何認定“低價報價”，下面這起案例或許能給從業人員一些啟發。

案情概述

2020年5月，A單位數據平臺系統建設政府采購項目進行公開招標，B科技有限公司成為中標候選人。投標供應商C科技有限公司提出投訴。投訴人的投訴事項主要包括：一是本次采購其中一投標人D科技有限公司競標報價為人民幣100萬元，遠低于其他通過符合性審查投標人的報價（其他報價均在500萬元以上），投訴人認為該行為屬于低于成本價的惡意報價競爭行為。二是評標委員會認定D科技有限公司投標有效，并未認定D科技有限公司的報價有可能影響產品質量，不能誠信履約，做法不當。

財政部門經調查后，認為投訴人關于D科技有限公司的投標報價屬于低于成本價的惡意報價競爭行為的投訴事項缺乏事實和法律依據，不予支持。關于評標委員會做法的問題，依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第六十條的規定認為，該項目評標委員會在對待D科技有限公司的明顯低價報價問題上存在違規行為，影響本項目的公正評審，給予支持，并責令該項目重新采購。

問題引出

案例中某供應商的低價投標行為能否被認定為“低于成本價”的報價行為？

本案例投訴人認為投標人D科技有限公司的100萬元報價屬于低于成本價的惡意報價競爭行為，但財政部門沒有支持投訴人的該項投訴。筆者認為，案例中財政部門對該投訴事項的處理是有充分事實根據和法律依據的。

首先從事實角度來講，投訴人確實未提供有效、充分證據來證明本項目產品的成本價。其次從法律依據來看，投訴人所謂的“低于成本價”的報價競標行為概念出于《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）第三十三條的規定，即“投標人不得以低于成本的報價競標，也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標”。但案例所涉采購項目為政府采購服務項目，該項目的采購在程序規則上應當適用政府采購法及其實施條例、87號令等法律法規及規章的規定。政府采購法及其實施條例、87號令并沒有“低于成本價報價”這一概念。因此投訴人稱D科技有限公司的低價報價行為屬于低于成本價的惡意報價行為，確實沒有事實根據，也缺乏法律依據。

進一步分析

筆者試對87號令第六十條的規定與《招標投標法》第三十三條的規定比較，案例中財政部門沒有支持投訴人依據《招標投標法》第三十三條提出的“供應商投標低價報價屬于低于成本價的惡意報價競爭行為”的投訴事項，依據87號令第六十條的規定判定評標委員會評標過程中存在程序上的缺失，原因正在于《招標投標法》第三十三條與87號令第六十條的規定存在明顯差異。

比較《招標投標法》第三十三條與財政部87號令第六十條的規定，可以發現這兩條規定存在以下差別：一是所謂的低價報價的“參照物”不同。前者比較的是成本價，就是低于成本的報價競標行為，后者則是與其他通過符合性審查的投標人報價相比較處于“明顯低于”的狀態。二是處理的方式不同，存在低于成本價的報價投標，依照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第五十一條的規定，評標委員會應當否決其投標。而按照87號令第六十條的規定，投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查的投標人報價的，還必須是有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，并且在此種情況下，評標委員會應當要求其提供書面說明（必要時提交相關證明材料），只有在投標人不能證明其報價合理性時，評標委員會才將其視為無效投標處理。

在市場經濟日益發達的今天，很難確認一件產品實際成本的具體數額，產品成本價并沒有統一固定的尺度和標準，尤其是服務類項目。從另一個角度看，市場主體追求的是整體的經濟效益，從單筆交易來看似乎虧本，但如果與其他交易相組合卻可能有足夠的經濟效益，這種情況并不罕見。綜上，筆者認為，判斷供應商報價是否屬于低價報價，采用與其他通過符合性審查的報價來比較的方式更為合理。

當然，即使是與其他投標人報價相比差距甚遠的，實屬“明顯低于”，但若能滿足履行采購項目合同的要求，評標委員會亦無須做特別舉動，只有當這種“明顯低于”可能影響產品質量或者不能誠信履約時，評標委員會才應當履行相應的程序義務。

履行合同，尤其是履行服務合同，是極具企業個性化的行為，但對于有獨特優勢的企業而言，或許能夠很好地完成任務，并且還有相當利潤。另外，市場經濟中某些企業出于長遠利益考慮，會在某些特定時候做某種“賺吆喝不圖一時盈利”的經營安排，這種經營安排只要不是違反誠信原則，惡意排擠其他企業，就應當被認為是一種正當的市場策略，不應當簡單認定為惡意的不正當競爭行為。故87號令第六十條規定評標委員會在認為相應低價將可能影響產品質量或者不能誠信履約時，還應當要求該低價報價供應商就此進行書面說明，唯其不能說明該明顯低價的合理性時，才否定其投標效力。

思考

本案例是政府采購監管部門適用財政部87號令第六十條的規定解決政府采購中投標人明顯低價投標問題一個較為典型的案例。

本案例中的監管部門否認了本次采購活動的效力，責令重新組織采購。在市場經濟日益發展的今天，政府部門對于市場經濟活動的干預越來越少，從法律法規及政策制度導向來看，對于民事活動或者民事行為的效力認定上更多是秉持“使其無效不如使其有效”的原則。但是對于政府采購，由于采購人是運用財政性資金進行的購買活動，因而與純粹的民事主體之間的交易活動有較大的差別，為保障廣大市場主體公平地參與政府采購競爭活動，國家逐步形成了一套以政府采購法為核心，以配套行政法規、部門和地方規章，以及其他政策規定為輔的政府采購法律規則體系，從而專門針對政府采購進行規范。

本案的另外一個特別之處在于，投訴人基于同一案件事實（D科技有限公司的低價報價行為）的不同部分事實方面（是否存在低于成本價的競標行為與評標委員會是否依法依規履行了評審程序義務）提出兩個不同的投訴事項，這兩個投訴事項的法律依據分別指向了招標投標和政府采購兩個法律體系及配套部門規章。這是兩個既相互聯系同時又存在明顯差異的法律規則體系。財政部門根據證據材料呈現的案件事實，正確適用相關法律規定分別做出的不支持和支持決定的做法，具有一定代表性。

最后，在這里也提醒廣大供應商：按照政府采購口徑正確維權。

（作者單位：浙江省麗水市財政局）

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