淺析政采促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展新規(guī)

【聚焦·46號(hào)文】

淺析政采促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展新規(guī)

■ 楊帆 郎迎晨

促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，是政府采購法規(guī)定的政府采購政策功能之一。為落實(shí)該項(xiàng)政策功能，財(cái)政部、工信部于2011年印發(fā)了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“181號(hào)文”），明確了具體的措施。181號(hào)文實(shí)施以來，政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展效果顯著。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國(guó)政府采購授予中小微企業(yè)合同金額為24519.1億元，占全國(guó)政府采購規(guī)模的74.1%。政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展取得良好效果的同時(shí)，181號(hào)文在執(zhí)行中也逐漸暴露出預(yù)留份額措施不夠細(xì)化、采購人主體責(zé)任不明確等問題。因此，去年12月財(cái)政部會(huì)同工信部完善相關(guān)政策措施修訂了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“46號(hào)文”），并于今年實(shí)施，181號(hào)文同時(shí)廢止。筆者將結(jié)合工作實(shí)際對(duì)如何準(zhǔn)確執(zhí)行46號(hào)文的內(nèi)容進(jìn)行分析，供業(yè)內(nèi)人士參考。

扶持標(biāo)準(zhǔn)由“雙小”變?yōu)榱恕皢涡　?/strong>

對(duì)比181號(hào)文，46號(hào)文的最大變化是政府采購對(duì)中小企業(yè)的扶持標(biāo)準(zhǔn)由“雙小”變?yōu)榱恕皢涡　薄０凑?81號(hào)文的規(guī)定，政府采購對(duì)中小企業(yè)的扶持標(biāo)準(zhǔn)為，參與政府采購的企業(yè)必須滿足兩點(diǎn)：一是本身是中小企業(yè)；二是提供本企業(yè)制造的貨物、承擔(dān)的工程或者服務(wù)，或者提供其他中小微企業(yè)制造的貨物。這就是所謂的“雙小”。

46號(hào)文第二條對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行了定義，第四條明確了供應(yīng)商享受中小企業(yè)扶持政策的情形。即在政府采購活動(dòng)中，供應(yīng)商提供的貨物、工程或者服務(wù)符合下列情形的，享受本辦法規(guī)定的中小企業(yè)扶持政策：第一，在貨物采購項(xiàng)目中，貨物由中小企業(yè)制造，即貨物由中小企業(yè)生產(chǎn)且使用該中小企業(yè)商號(hào)或者注冊(cè)商標(biāo)，但供應(yīng)商提供的貨物既有中小企業(yè)制造貨物也有大型企業(yè)制造貨物的除外。第二，在工程采購項(xiàng)目中，工程由中小企業(yè)承建，即工程施工單位為中小企業(yè)。第三，在服務(wù)采購項(xiàng)目中，服務(wù)由中小企業(yè)承接，即提供服務(wù)的人員為中小企業(yè)依照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》訂立勞動(dòng)合同的從業(yè)人員。按照46號(hào)文的規(guī)定，只要滿足“單小”標(biāo)準(zhǔn)，如大中型企業(yè)提供的貨物全部為小微企業(yè)制造，就可以享受價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠政策。

但值得注意的是，有一種例外情況，供應(yīng)商與大企業(yè)的負(fù)責(zé)人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關(guān)系的，不屬于46號(hào)文所稱的中小企業(yè)。

聚焦采購標(biāo)的確定中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)所屬行業(yè)

在企業(yè)類型劃定工作上，46號(hào)文更加注重供應(yīng)商中小企業(yè)劃分的精準(zhǔn)度，也避免供應(yīng)商由于對(duì)行業(yè)認(rèn)定的偏差而導(dǎo)致企業(yè)類型劃定不準(zhǔn)。46號(hào)文第十二條第六款規(guī)定，采購文件應(yīng)當(dāng)明確采購標(biāo)的對(duì)應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)所屬行業(yè)。該規(guī)定改變了181號(hào)文中由供應(yīng)商自行選定行業(yè)進(jìn)行聲明的規(guī)則。因此，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行46號(hào)文時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析項(xiàng)目采購需求，在采購文件中明確采購標(biāo)的對(duì)應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)所屬行業(yè)，對(duì)于多個(gè)采購標(biāo)的，供應(yīng)商必須仔細(xì)核對(duì)采購文件確定的采購標(biāo)的對(duì)應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)所屬行業(yè)，應(yīng)當(dāng)逐項(xiàng)列明對(duì)應(yīng)行業(yè)，并逐項(xiàng)對(duì)照46號(hào)文規(guī)定的《中小企業(yè)聲明函》格式進(jìn)行自我聲明。評(píng)審專家必須嚴(yán)格根據(jù)采購文件確定的采購標(biāo)的對(duì)應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)所屬行業(yè)，逐項(xiàng)審核供應(yīng)商提供的《中小企業(yè)聲明函》，以判定供應(yīng)商是否享受相應(yīng)的中小企業(yè)扶持政策。

四種具體支持措施

46號(hào)文中政府采購支持中小企業(yè)的主要措施有以下四種。

第一，預(yù)留份額，包括專門預(yù)留和部分預(yù)留。46號(hào)文第七條規(guī)定，采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，200萬元以下的貨物和服務(wù)采購項(xiàng)目、400萬元以下的工程采購項(xiàng)目，適宜由中小企業(yè)提供的，采購人應(yīng)當(dāng)專門面向中小企業(yè)采購。46號(hào)文第八條規(guī)定，預(yù)留份額通過下列措施進(jìn)行：（一）將采購項(xiàng)目整體或者設(shè)置采購包專門面向中小企業(yè)采購；（二）要求供應(yīng)商以聯(lián)合體形式參加采購活動(dòng)，且聯(lián)合體中中小企業(yè)承擔(dān)的部分達(dá)到一定比例；（三）要求獲得采購合同的供應(yīng)商將采購項(xiàng)目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業(yè)，組成聯(lián)合體或者接受分包合同的中小企業(yè)與聯(lián)合體內(nèi)其他企業(yè)、分包企業(yè)之間不得存在直接控股、管理關(guān)系。

第二，價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠。區(qū)別于181號(hào)文，46號(hào)文明確，不同類型項(xiàng)目的價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠要求不同，特別強(qiáng)調(diào)了工程項(xiàng)目的價(jià)格扣除規(guī)定。46號(hào)文第九條規(guī)定，接受大中型企業(yè)與小微企業(yè)組成聯(lián)合體或者允許大中型企業(yè)向一家或者多家小微企業(yè)分包的采購項(xiàng)目，對(duì)于聯(lián)合協(xié)議或者分包意向協(xié)議約定小微企業(yè)的合同份額占到合同總金額30%以上的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)聯(lián)合體或者大中型企業(yè)的報(bào)價(jià)給予2%-3%的扣除，而工程項(xiàng)目為1%—2%的扣除，用扣除后的價(jià)格參加評(píng)審。適用招標(biāo)投標(biāo)法的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目，采用綜合評(píng)估法但未采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算價(jià)格分的，評(píng)標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)在采用原報(bào)價(jià)進(jìn)行評(píng)分的基礎(chǔ)上增加其價(jià)格得分的1%—2%作為其價(jià)格分。組成聯(lián)合體或者接受分包的小微企業(yè)與聯(lián)合體內(nèi)其他企業(yè)、分包企業(yè)之間存在直接控股、管理關(guān)系的，不享受價(jià)格扣除優(yōu)惠政策。

第三，資金支付方面的優(yōu)惠。較181號(hào)文，46號(hào)文第十二條第五款增加了“采購項(xiàng)目涉及中小企業(yè)采購的，采購人認(rèn)為具備相關(guān)條件的，采購文件應(yīng)當(dāng)明確對(duì)中小企業(yè)在資金支付期限、預(yù)付款比例等方面的優(yōu)惠措施”等內(nèi)容。

第四，鼓勵(lì)引入信用擔(dān)保、投標(biāo)（響應(yīng)）保證、履約保證、政府采購合同融資等方面的專業(yè)化服務(wù)。這是46號(hào)文中第十五條的規(guī)定，內(nèi)容與181號(hào)文大致相同。

特別值得關(guān)注的是，在執(zhí)行預(yù)留份額的措施時(shí)，需要首先對(duì)項(xiàng)目是否適宜由中小企業(yè)提供進(jìn)行界定，只有適宜由中小企業(yè)提供的項(xiàng)目，才會(huì)涉及預(yù)留份額。根據(jù)46號(hào)文第六條的規(guī)定，主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)組織評(píng)估本部門及所屬單位政府采購項(xiàng)目，統(tǒng)籌制定面向中小企業(yè)預(yù)留采購份額的具體方案，對(duì)適宜由中小企業(yè)提供的采購項(xiàng)目和采購包，預(yù)留采購份額專門面向中小企業(yè)采購，并在政府采購預(yù)算中單獨(dú)列示。符合下列情形之一的，可不專門面向中小企業(yè)預(yù)留采購份額：（一）法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策明確規(guī)定優(yōu)先或者應(yīng)當(dāng)面向事業(yè)單位、社會(huì)組織等非企業(yè)主體采購的；（二）因確需使用不可替代的專利、專有技術(shù)，基礎(chǔ)設(shè)施限制，或者提供特定公共服務(wù)等原因，只能從中小企業(yè)之外的供應(yīng)商處采購的；（三）按照本辦法規(guī)定預(yù)留采購份額無法確保充分供應(yīng)、充分競(jìng)爭(zhēng)，或者存在可能影響政府采購目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情形；（四）框架協(xié)議采購項(xiàng)目；（五）省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門規(guī)定的其他情形。除上述情形外，其他均為適宜由中小企業(yè)提供的情形。可以看出該條款既是對(duì)采購人主體責(zé)任的剛性約束，又是采購人落實(shí)主體責(zé)任的具體表現(xiàn)。因此，采購人在具體執(zhí)行時(shí)，需要深入分析采購項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，慎重選擇適用第六條規(guī)定的項(xiàng)目情形，在保證采購項(xiàng)目的目標(biāo)效益基礎(chǔ)上，積極落實(shí)中小企業(yè)扶持政策。

強(qiáng)調(diào)供應(yīng)商聲明和信息公開的重要性

46號(hào)文強(qiáng)調(diào)供應(yīng)商聲明的重要性，在政府采購中，供應(yīng)商的聲明是中小企業(yè)唯一的證明材料。46號(hào)文第十一條規(guī)定，中小企業(yè)參加政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)出具本辦法規(guī)定的《中小企業(yè)聲明函》，否則不得享受相關(guān)中小企業(yè)扶持政策。任何單位和個(gè)人不得要求供應(yīng)商提供《中小企業(yè)聲明函》之外的中小企業(yè)身份證明文件。為了減少供應(yīng)商不誠(chéng)信行為，46號(hào)文第十三條還規(guī)定，中標(biāo)、成交供應(yīng)商享受本辦法規(guī)定的中小企業(yè)扶持政策的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)隨中標(biāo)、成交結(jié)果公開中標(biāo)、成交供應(yīng)商的《中小企業(yè)聲明函》。第二十條規(guī)定，供應(yīng)商按照本辦法規(guī)定提供聲明函內(nèi)容不實(shí)的，屬于提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交，依照《中華人民共和國(guó)政府采購法》等國(guó)家有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。第十六條規(guī)定，政府采購監(jiān)督檢查、投訴處理及政府采購行政處罰中對(duì)中小企業(yè)的認(rèn)定，由貨物制造商或者工程、服務(wù)供應(yīng)商注冊(cè)登記所在地的縣級(jí)以上人民政府中小企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。如果某些供應(yīng)商存在僥幸心理，提交了虛假的《中小企業(yè)聲明函》，極易引起異議，并受到相關(guān)部門的處罰。

采購文件必須明確的內(nèi)容

46號(hào)文第十二條規(guī)定，采購項(xiàng)目涉及中小企業(yè)采購的，采購文件應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：（一）預(yù)留份額的采購項(xiàng)目或者采購包，明確該項(xiàng)目或相關(guān)采購包專門面向中小企業(yè)采購，以及相關(guān)標(biāo)的及預(yù)算金額；（二）要求以聯(lián)合體形式參加或者合同分包的，明確聯(lián)合協(xié)議或者分包意向協(xié)議中中小企業(yè)合同金額應(yīng)當(dāng)達(dá)到的比例，并作為供應(yīng)商資格條件；（三）非預(yù)留份額的采購項(xiàng)目或者采購包，明確有關(guān)價(jià)格扣除比例或者價(jià)格分加分比例；（四）規(guī)定依據(jù)本辦法規(guī)定享受扶持政策獲得政府采購合同的，小微企業(yè)不得將合同分包給大中型企業(yè)，中型企業(yè)不得將合同分包給大型企業(yè)；（五）采購人認(rèn)為具備相關(guān)條件的，明確對(duì)中小企業(yè)在資金支付期限、預(yù)付款比例等方面的優(yōu)惠措施；（六）明確采購標(biāo)的對(duì)應(yīng)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)所屬行業(yè)；（七）法律法規(guī)和省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門規(guī)定的其他事項(xiàng)。因此，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)，在編制采購文件時(shí)需根據(jù)不同的項(xiàng)目調(diào)整采購文件中有關(guān)中小企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，如資格條件、證明材料、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、合同條款等。對(duì)于資金支付期限、預(yù)付款比例等付款優(yōu)惠措施，投標(biāo)擔(dān)保、履約保證等信用擔(dān)保措施，應(yīng)充分發(fā)揮代理機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)作用，與采購人進(jìn)行充分溝通，鼓勵(lì)引導(dǎo)采購人多項(xiàng)措施合并使用，全方位響應(yīng)國(guó)家的中小企業(yè)扶持政策。

46號(hào)文執(zhí)行中的疑點(diǎn)難點(diǎn)

第一，46號(hào)文第四條第三款的規(guī)定，在服務(wù)采購項(xiàng)目中，服務(wù)由中小企業(yè)承接，即提供服務(wù)的人員為中小企業(yè)依照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》 訂立勞動(dòng)合同的從業(yè)人員。但是服務(wù)項(xiàng)目中小企業(yè)從業(yè)人員的統(tǒng)計(jì)范圍并未明確，如是否包含勞務(wù)派遣人員、臨時(shí)聘請(qǐng)人員等。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如果僅根據(jù)46號(hào)文第四條第三款的規(guī)定，那么服務(wù)類項(xiàng)目只能由和供應(yīng)商簽訂勞動(dòng)合同的人員來承接。

第二，46號(hào)文第二條規(guī)定，本辦法所稱中小企業(yè)的定義將“與大企業(yè)的負(fù)責(zé)人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關(guān)系的除外”。實(shí)際中會(huì)存在一種情形，即供應(yīng)商與事業(yè)單位存在上述情形，是否可以享受中小企業(yè)扶持政策？目前46號(hào)文僅就“大企業(yè)”直接控股、管理的關(guān)系排除在外，未禁止“事業(yè)單位”控股。建議此種情形下，供應(yīng)商可以享受辦法規(guī)定的扶持政策。

第三，46號(hào)文第四條規(guī)定，在貨物采購項(xiàng)目中，只有供應(yīng)商提供的貨物全部為中小企業(yè)制造才可以享受扶持政策，即只要審查貨物的制造商是否中小微企業(yè)即可。但是按照第九條第二款的規(guī)定，在貨物采購項(xiàng)目中，如果供應(yīng)商以聯(lián)合體或分包形式來投標(biāo)，且小微企業(yè)的合同金額占到了30%以上，就可以享受價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠的政策。這里須注意，此款提到的“小微企業(yè)”應(yīng)當(dāng)滿足46號(hào)文第四條的相關(guān)規(guī)定，“小微企業(yè)”的合同金額是指小微企業(yè)制造的貨物、承建的工程和承建的服務(wù)合同金額。

（本文作者分別系北京匯誠(chéng)金橋國(guó)際招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理、綜合法務(wù)部副經(jīng)理）

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