落實政府采購需求管理辦法要把握好七個重點

【實踐視角下的需求管理辦法】

落實政府采購需求管理辦法要把握好七個重點

■ 桑曉夏

《政府采購需求管理辦法》(以下簡稱《辦法》)于2021年7月1日起施行。采購需求是采購活動的起點，也是決定采購活動成敗的關鍵。從采購業務流程來看，《辦法》起到了引領采購項目的先導性作用；從需求管理要素來看，《辦法》還發揮著規范采購項目的框架性作用。如何在實踐中更好地執行，筆者認為有以下7個重點需要關注。

要適應以采購需求為引領的改革方向。明確采購需求與采購方式、評審方法、合同定價方式相配套是《辦法》的一大亮點。公開招標方式被濫用，非招標方式不敢用，最低評標價法被污名化，綜合性評審被主觀操控，其根源都是因為沒有建立起以采購需求為引領的體系化政府采購方式制度。《辦法》第十九條將采購需求分為客觀明確且規格標準統一的、客觀明確且技術較復雜或者專業性較強的、不能完全確定客觀指標的三大類，并對采購需求與采購方式、評審方法、合同定價方式之間的對應關系做出了原則性規定。受限于上位法，其還專門強調“達到公開招標數額標準，因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當依法獲得批準”，其中“特殊情況”就包括不符合采購需求特點的情況，即使項目達到公開招標數額標準也可以不采用公開招標方式，但需要獲得監管部門的批準。這與政府采購法修訂草案、政府采購貨物和服務招標投標管理辦法修訂草案的政策導向是一致的，體現了政策制定者對采購方式與采購需求不匹配、需求不清而濫用公開招標方式等問題的反思。筆者認為，政策導向應與過渡性規定相配套，如簡化公開招標方式，變更審批流程，提高公開招標數額標準；強化采購人主體責任能與引入外部專業力量相配套，如由監管部門組織專業力量編制目錄內品目的采購需求參考標準和需求調查指南；政府采購績效能與具體評價指標相配套，如由程序合規性評價轉向結果導向性評價，則《辦法》的政策意圖將更好地得到貫徹執行。

要堅持系統觀念，與上位法做好銜接。對于上位法已經明確的內容，一般新的政策不再作重復性規定。因此，執行《辦法》不僅要通盤考慮其中的條款要求，更要注重與政府采購上位法中關于采購需求管理的規定做好銜接。比如，《辦法》第一章明確“采購人對采購需求管理負有主體責任”，第五章法律責任里也僅僅提到對采購人的追責情形，這是不是說明，如果出現違法違規情形，采購代理機構可以完全置身事外？如果孤立地看《辦法》，難免會得出這樣偏頗的結論。采購代理機構受委托組織實施采購項目或確定采購需求時，不能做“甩手掌柜”，要嚴格按照政府采購法實施條例第六十一條第二款的要求，發現采購人的采購需求存在以不合理條件對供應商實行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規和政府采購政策規定內容，或者發現采購人有其他違法行為的，應當建議其改正。采購人拒不改正的，采購代理機構應當向采購人的本級人民政府財政部門報告，財政部門應當依法處理。

要明確適用對象，堅持原則性與靈活性相結合。《辦法》第二條規定“政府采購貨物、工程和服務項目的需求管理適用本辦法”。從理論上講，加強政府采購需求管理，實現政府采購項目績效目標應該是不分品目、不分采購方式、不分組織實施方式的。從實際來看，涉密、緊急項目采購具有特殊性、緊急性和不可預見性，不能“一刀切”地適用于一般程序性規定。批量集中采購已經有監管部門認可的批量配置參考標準，滿足采購需求合規完整明確的要求，定點采購和協議供貨等框架協議采購主要針對多頻次、重復性、小金額、無計劃的采購行為，更加需要靈活性和時效性。上述特殊采購類型或組織方式，應有專門的針對性政策，《辦法》在附則中進行了例外性規定（第三十九條、第四十條和第四十一條）。建議監管部門盡快出臺涉密項目、批量集中采購和框架協議采購的配套需求管理規定，結合項目特點，考慮原則性與靈活性，全面、分類實施政府采購需求管理。

要關注作為資格條件的業績的限制性條件。《辦法》第十八條第二款對作為資格條件的業績作出了量化性細致規定，“業績情況作為資格條件時，要求供應商提供的同類業務合同一般不超過2個，并明確同類業務的具體范圍。涉及政府采購政策支持的創新產品采購的，不得提出同類業務合同、生產臺數、使用時長等業績要求”。除了以上條件，業績作為資格條件還應當有2個限制性條件。第一，不得是特定行政區域或特定行業的業績。以特定行政區域或特定行業的業績、獎勵作為加分條件或中標、成交條件構成對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，這在政府采購法實施條例第二十條第四款中有明確規定。同時，《〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》對該條款作了進一步說明，明確采購人可以根據項目需要設置全國性的、非特定行業的類似業績。以物業項目為例，非特定行業不是說不能要求物業行業業績，而是不能作出如“某行政部門物業項目業績”的要求。另外，不是所有的特定行業業績均應被禁止。如醫療機構的物業服務項目，由于醫療機構物業服務必須具有醫療污染物處理經驗，因此可以要求物業服務供應商提供類似醫療機構服務的業績。第二，業績要求不得與規模條件和財務指標掛鉤。《政府采購促進中小企業發展管理辦法》第五條明確規定，“采購人在政府采購活動中應當合理確定采購項目的采購需求，不得以企業注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件和財務指標作為供應商的資格要求或者評審因素，不得在企業股權結構、經營年限等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”。值得一提的是，2017年中國政府采購網發布的第二十一號指導性案例中，財政部判定將特定金額的合同業績設置為資格條件，構成對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇，決定該項目中標無效，并對采購人和采購代理機構作出行政處罰。

要研究評審因素設定新規則。《辦法》第二十一條可謂“重磅級”條款，“采購需求中客觀但不可量化的指標不得作為評分項”“參與評分的指標應當是采購需求中的量化指標”，這是否意味著評分項必須是客觀可量化的，主觀分即將成為歷史？結合前款來看，“采購需求客觀、明確的采購項目”即《辦法》第十九條第二款、第三款中提到的兩類項目，其中第三款規定，采購需求客觀、明確且技術較復雜或者專業性較強的項目可以通過綜合性評審選擇性價比最優的產品，該類項目中的客觀不可量化指標應當作為實質性要求，不得作為評分項。從實踐來看，既然是技術較復雜、專業性較強的項目，采購人是否有能力去提取關鍵指標？指標是否都適合量化？指標能否完整描述產品？實際采購中部分中標產品出現“高分低能”的情況，各項指標都很好，就是不好用。其背后不僅僅是采購人和代理機構專業性不足的問題，更多的是因為企業的管理水平、制造水平、工藝水平甚至道德誠信水平欠缺，進而對產品質量造成了影響，但這些因素既不客觀也不可量化。前些年市場上“大火”的跑分軟件（測試硬件性能），制定了明確、客觀、可量化的標準來對產品硬件進行打分，用戶信任跑分，廠商們也深諳這點，一旦系統檢測到跑分軟件運行，就會在跑分時將芯片頻率拔高到平時根本不會有的水平來獲取高分，實際使用中該卡還卡，該慢還慢。評審指標完全客觀量化同樣存在這個問題，逐利的廠商可以通過分析評審指標，設計出政府采購領域專供產品，形成事實上的“劣幣驅逐良幣”。因此，從政策初衷來看，評審指標客觀量化的要求劃定了清晰的競爭賽道，打破了部分項目主觀分控標的怪象，壓縮了權利行使的任性空間，但在采購領域專業力量不足、社會誠信體系不健全、分類行業監管不到位、履約驗收走過場的情況下，如何通過評審因素設定實現政府采購目標仍是需要研究的課題。

要重視項目的全生命周期成本。《辦法》第二十一條提到“全生命周期成本”概念，反映了政府采購績效目標從追求低價到優質優價，再到重視全生命周期成本的進階變化。與之相配套的是《辦法》第十條的規定，即需求調查不僅要了解相關產業發展和市場供給，還要了解可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購。全生命周期成本并非新概念，但在我國政府采購法律制度體系中是首次出現。以日常接觸的打印機采購為例，如果僅僅關注當下采購成本，就單指打印機機器成本；如果關注全生命周期成本，就要把后續使用過程中的耗材成本甚至運維保養成本也考慮在內。長期以來，打印機行業一直推行“低價機器+高價原裝耗材”的盈利模式，如果采購需求及評審因素設置不考慮全生命周期成本，就會有企業以超低或近于白送的價格“搶標”，后期再通過強制購買高價原裝耗材盈利，從全生命周期來看，“低價機器+高價原裝耗材”成本遠遠高于“高價機器+低價通用耗材”，造成虛高的項目節約率和真實的財政性資金浪費。

要警惕需求調查流于形式。需求調查的實質是對項目進行可行性、合理性、經濟性分析。有效的需求調查需要有專業的調查人員、明確的調查內容、科學的調查方式和清晰的決策程序。《辦法》第十一條規定了四類項目應當開展需求調查，劃定了需求調查的范圍。《辦法》第十條列舉了咨詢、論證、問卷調查等方式，提到調查內容包括“了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購，以及其他相關情況”。但是，需求調查要達到何種深度？其成果如何呈現和轉化？其對需求編制起到什么作用？對設定最高限價有何指引？筆者并沒有看到相關制度安排。以同樣規范政府開支決策程序的政府投資條例為例，其第九條明確規定前期工作的深度要達到規定的要求，且前期工作成果要以項目建議書、可行性研究報告、初步設計形式報投資主管部門或者其他有關部門審批。從《辦法》的制度設計來看，需求調查、需求編制、需求和實施計劃審查僅僅作為采購人的內控制度安排，但如果調查是孤立的，結果轉化機制是不明確的，整個制度沒有形成體系，調查就很可能流于形式，要么得到一本流水賬，要么得到片面的結果，不能真正起到完善采購需求的作用，甚至會干擾、誤導采購項目后續的組織實施。“調查就是解決問題。”采購人進行需求調查首先要明確調查問題，結合問題選擇合適的調查方式，規定調查結果的呈現形式（調查報告、調查建議書、問題清單等），將調查結果的采納情況及原因說明納入后續審查工作機制，以確保調查結果可以有效轉化為采購需求，在專業力量不足的情況下，可適時引入采購代理機構等第三方專業機構，使調查更有針對性和實效性。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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