政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的異同

政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的異同

■ 劉澤燁

采購活動當事人是指在采購活動中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機構(gòu)等。其中采購人、供應(yīng)商屬于采購活動要約邀請與承諾的責任主體，在采購活動中扮演著非常重要的角色。由于采購活動的法制性、規(guī)范性、公平性、公開性、規(guī)模性、競爭性、增長性等特點不斷凸顯，各采購當事人，尤其是供應(yīng)商，在采購活動中的維權(quán)意識越來越強。同時，隨著財政部公布的《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）與中央軍委裝備發(fā)展部公布的《關(guān)于加強“十四五”期間裝備采購詢問、質(zhì)疑和投訴處理工作的措施要求（公開版）》（以下簡稱“52號令”）的出臺。在現(xiàn)階段，采購法律體系的建立健全也為供應(yīng)商打通了救濟維權(quán)的法律通道，更加鮮明地體現(xiàn)了采購活動公平、公正原則。筆者通過對上述兩部法律法規(guī)體系的對比，將重點介紹政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的異同點。

政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的相同點

首先，兩者在各自采購領(lǐng)域的法律層級相同。94號令于2017年頒布，在法律體系的效力層級中屬于部門規(guī)章制度。中央軍委裝備發(fā)展部于2017年在全國范圍遴選地方采購代理機構(gòu)入庫，委托代理機構(gòu)為軍隊執(zhí)行裝備采購活動，通過3年多軍隊裝備采購活動的開展與探討，于2021年3月同時頒布了六部關(guān)于軍隊裝備采購的“十四五”規(guī)定公開版，其中52號令為中央軍委裝備發(fā)展部頒布的規(guī)定之一，同樣屬于軍隊法律體系的部門規(guī)章制度。兩部規(guī)章就供應(yīng)商救濟的有關(guān)工作進行了詳細規(guī)定，包括救濟的主體、內(nèi)容及時限等，對采購活動中供應(yīng)商救濟維權(quán)起到了指導作用。

其次，供應(yīng)商的救濟途徑與程序相同。兩部規(guī)章均規(guī)定，供應(yīng)商救濟維權(quán)按照質(zhì)疑、投訴、復議的順序開展，未經(jīng)質(zhì)疑不得進行投訴，質(zhì)疑是投訴的前置條件。關(guān)于質(zhì)疑的提出，兩部規(guī)章均明確，供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和采購結(jié)果的有關(guān)事項使自己權(quán)益受到損害，應(yīng)當在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向質(zhì)疑受理部門一次性提出質(zhì)疑，質(zhì)疑受理部門為采購單位或采購代理機構(gòu)。質(zhì)疑供應(yīng)商對答復不滿意，或未在規(guī)定時間內(nèi)答復的，在答復期滿后15個工作日內(nèi)可以書面提起投訴，投訴受理部門應(yīng)當自收到投訴之日起30個工作日內(nèi)，對投訴事項作出處理決定。

再其次，對供應(yīng)商提出質(zhì)疑、投訴的要求相同。兩者都要求，供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當提交書面質(zhì)疑函（投訴書）和必要的證明材料，質(zhì)疑資料（投訴書）需要有法定代表人或授權(quán)代表簽字并加蓋公章，主要內(nèi)容兩者要求基本一致。

最后，救濟機制程序中體現(xiàn)的透明性原則相同。兩部規(guī)章對質(zhì)疑、投訴、復議等的提交時間、受理的部門、答復的時間等作出了明確規(guī)定，充分保證了參與者的知情權(quán)和其可以行使的權(quán)利。同時，兩部規(guī)章的救濟機制均未實現(xiàn)與《政府采購協(xié)議》（GPA）的全面接軌，兩者尚未借鑒GPA體制中救濟機制的相關(guān)規(guī)定，包括規(guī)范行政裁決機構(gòu)設(shè)立、對接訴訟的處理原則等。

政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的不同點

首先，質(zhì)疑、投訴的對象要求不完全一樣。對于采購文件、采購過程和采購結(jié)果三個程序環(huán)節(jié)，供應(yīng)商均可以因權(quán)益受到損害提出質(zhì)疑，但兩者對采購文件的質(zhì)疑對象規(guī)定不盡相同。94號令規(guī)定，未參與采購活動的潛在供應(yīng)商已依法獲取采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑，但是不可對采購過程與采購結(jié)果進行質(zhì)疑。而在軍隊裝備采購活動中，質(zhì)疑方必須是參與裝備采購活動的供應(yīng)商。同時軍隊裝備采購不僅明確規(guī)定了供應(yīng)商可以進行質(zhì)疑的八種情形，并且質(zhì)疑實行實名制管理，裝備采購詢問、質(zhì)疑和投訴均實行實名制。

屬于以聯(lián)合體形式參與采購活動的，關(guān)于質(zhì)疑提出對象，政府采購未明確規(guī)定應(yīng)該由聯(lián)合體共同提出還是聯(lián)合體中的一方或者牽頭方提出。裝備采購明確規(guī)定，不是聯(lián)合體指定牽頭方的質(zhì)疑不予受理。關(guān)于投訴提出對象，政府采購明確規(guī)定以聯(lián)合體形式參加政府采購活動的，其投訴應(yīng)當由組成聯(lián)合體的所有供應(yīng)商共同提出，裝備采購明確規(guī)定對于聯(lián)合體形式參與采購活動的，應(yīng)當審查其是否為聯(lián)合體指定的牽頭方。

其次，質(zhì)疑受理、處理與回復質(zhì)疑的方式、時限不一樣。質(zhì)疑受理的形式。對于供應(yīng)商的質(zhì)疑，裝備采購規(guī)定受理部門應(yīng)當當面接收質(zhì)疑書，并在2個工作日內(nèi)完成質(zhì)疑書的形式審核，對于受理或者不予受理兩種情況分別作出相應(yīng)處理，并就受理與否兩種情況的質(zhì)疑受理起算時間進行了明確規(guī)定。政府采購要求質(zhì)疑受理部門不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，對接收質(zhì)疑書的形式未作明確規(guī)定，包括不限于當面接收、郵寄等形式，也未就質(zhì)疑書的形式審查作出相應(yīng)規(guī)定。

質(zhì)疑處理的方式。政府采購規(guī)定供應(yīng)商對采購過程、采購結(jié)果提出質(zhì)疑的，質(zhì)疑受理部門可以組織原評標委員會、競爭性談判小組等協(xié)助答復質(zhì)疑。裝備采購規(guī)定對質(zhì)疑事項的處理除了邀請專家論證并出具意見外，還可組織質(zhì)疑方、被質(zhì)疑方、與質(zhì)疑事項相關(guān)的供應(yīng)商單獨或共同進行質(zhì)詢、質(zhì)證。

質(zhì)疑回復的時限。政府采購要求應(yīng)當在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他相關(guān)供應(yīng)商，專家協(xié)助處理質(zhì)疑的時間計算在質(zhì)疑處理期限內(nèi)。裝備采購要求質(zhì)疑受理部門應(yīng)當自質(zhì)疑受理之日起10個工作日內(nèi)作出書面答復，其中，處理質(zhì)疑事項所必須的檢測、檢驗、鑒定，向相關(guān)部門或第三方調(diào)查取證，專家評審，以及相關(guān)供應(yīng)商提交或補充材料的時間不計算在質(zhì)疑處理期限內(nèi)，質(zhì)疑受理部門應(yīng)當將相關(guān)工作所需時間告知質(zhì)疑人。

再其次，處理投訴、復議的部門和形式審查的時限不一樣。政府采購的投訴受理、處理部門為采購人的同級財政部門，同級財政部門收到投訴書后，應(yīng)當在5個工作日內(nèi)進行形式審查，審查后按是否受理的情況分別作出處理。軍隊裝備采購單位負責本系統(tǒng)裝備采購質(zhì)疑和投訴處理工作，投訴受理部門應(yīng)當當面接收投訴書后，在2個工作日內(nèi)完成形式審查工作。

在復議方面，政府采購要求，投訴人如不服投訴處理決定，可在收到投訴決定書之日起60天內(nèi)向同級人民政府或上一級財政部門申請行政復議，或者在收到投訴決定書之日起6個月內(nèi)向有管轄權(quán)的法院提起行政訴訟。裝備采購由中央軍委裝備發(fā)展部負責投訴復議的處理工作，投訴人可以在投訴處理期滿后15個工作日內(nèi)，向投訴復議受理部門提出復議申請。

最后，投訴的處理結(jié)果不一樣。投訴受理部門對投訴事項經(jīng)查證屬實，認定投訴成立，影響或者可能影響采購結(jié)果的，處理結(jié)果存在差異：一是未確定中標（成交）供應(yīng)商的，裝備采購可以重新組織也可以按照有關(guān)規(guī)定改正繼續(xù)開展采購活動，政府采購明確責令重新開展采購活動；二是已確定中標（成交）供應(yīng)商尚未簽訂采購合同的，裝備采購可以按照規(guī)定順次確定中標（成交）供應(yīng)商或者重新組織采購，政府采購規(guī)定合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時，應(yīng)當要求依法順次確定中標（成交）供應(yīng)商，只有合格供應(yīng)商不符合法定數(shù)量時，責令重新組織采購活動；三是已簽訂采購合同尚未履行的，撤銷合同，裝備采購可以按照規(guī)定順次確定中標（成交）供應(yīng)商或者重新組織采購，政府采購規(guī)定合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時，應(yīng)當要求依法順次確定中標（成交）供應(yīng)商，只有合格供應(yīng)商不符合法定數(shù)量時，責令重新組織采購活動；四是裝備采購增加規(guī)定采購合同已簽訂但主要事項尚未履行完畢的，可以變更、終止或者解除合同，造成的損失由責任單位承擔。

對于法律責任，政府采購對救濟途徑中各采購當事人視違法情節(jié)的嚴重程度與違法的適用情形分別給予責令限期改正、警告的行政處罰、列入不良行為記錄禁止參加政府采購活動及移送司法機關(guān)處理進行了細化的法律責任規(guī)定。裝備采購對違法情形僅作出原則性的的規(guī)定。

總體而言，隨著兩部規(guī)章制度的先后出臺，針對采購活動實踐中存在的救濟執(zhí)行與決策機制不明確的問題，兩個部門對于救濟機制進行了完善和創(chuàng)新，將目前實踐中比較成熟的制度政策進行整理歸納，規(guī)定都相對細化，做到有法可依、時效明確、程序規(guī)范，從機制上保護了參與采購活動各方的合法權(quán)益。

（作者單位：采聯(lián)國際招標采購集團有限公司）

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