完善五大基礎制度夯實現代政府采購制度基石

【業內觀點】

完善五大基礎制度夯實現代政府采購制度基石

■ 趙曄

作為現代財政制度的重要組成部分，政府采購制度是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。自1996年我國試行政府采購制度以來，政府采購制度框架已經在規范政府采購行為、提高財政資金的使用效益、維護國家利益等方面發揮著日益重要的作用，但與此同時，在頂層設計、采購政策功能、采購主體責任、采購效率、監管機制等方面還存在一些問題。為此，2018年11月中央全面深化改革委員會審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出了要建立現代政府采購制度。對于現代政府采購制度的建立，筆者認為需要完善以下五大基礎制度。

以采購需求管理為引領

完善政府采購交易制度

政府采購需求管理是指，采購人組織確定采購需求、編制采購計劃以及實施相關風險控制管理的活動。采購需求連接著項目評審、合同簽訂和履約驗收等環節，如果需求制定不合理將直接影響政府采購質量、效率以及采購目標的實現。今年7月1日起正式實施的《政府采購需求管理辦法》更是從過程、合同、監督、評估等環節對采購需求做了進一步的規范。政府采購需求管理的核心是將分散多元的公共服務需求進行有效識別、有序整合與有機轉化，如果從這個角度來看，政府采購的需求管理在需求識別、需求整合平臺等方面仍存在著進一步的整合空間。從需求識別來看，可以充分利用多種渠道，既可以基于現有的基層協商民主制度整合基層社區居民的公共服務需求，也可以發揮第三方力量在需求識別方面的專業化中的作用，還可以充分利用現代科技技術對潛在需求進行深度挖掘，從而使得多元的需求得到有效識別。從需求整合平臺來看，要搭建多功能、多層次的需求整合平臺，對分散的需求進行類型化歸納，從而解決需求管理碎片化的問題。

以落實主體責任為核心

完善采購人內部控制制度

內部控制是按照政府采購法律法規的要求結合實際采購需求和采購流程中的風險點建立的政府采購管理制度、工作程序和控制措施的總稱。良好的內部控制能夠保證政府采購行為高效、有序、快速地進行,也是實現采購目標的有效機制。伴隨著“放管服”改革在政府采購領域的推進，采購主體的自主權限也在不斷擴大，這一方面帶來了采購用戶滿意度的不斷提升，另一方面對其內控管理也提出了更高的要求。在現實工作中，很多單位在政府采購內控工作中存在著諸如內控意識淡薄、內控制度不細化導致主體責任落實不到位等問題。因此，采購人要在落實主體責任的基礎上構建內部控制制度，覆蓋預算編制、采購需求管理、合同簽訂、履約驗收等政府采購全流程，同時理清各環節的風險點，通過采購申報、審批、執行、監督等環節的職能設置有效防控采購風險。

以“物有所值”為導向

完善政府采購績效評價制度

“物有所值”是指，政府采購主體通過綜合評價采購項目的成本與收益實現價格與質量、性能的最佳組合，從而確保采購支出獲得最佳效果。物有所值采購理念最初產生于英國上世紀八十年代興起的“新公共管理運動”，近年來逐漸成為國際政府采購規則以及各國公共采購中普遍追求的共同目標。我國在2013年也將物有所值作為政府采購的制度目標。由于政府采購不僅是為了完成采購的行為，更是承載著政府宏觀調控的重要工具。因此，政府采購“物有所值”的目標就不能僅僅出于資金效率的考慮，而應該從各方面的功能進行綜合考慮。從我國政府采購的績效管理情況來看，大多數地區的政府采購績效評價往往局限在節資率等單一維度的指標，從而影響了評價的完整性和功能性。因此要拓寬維度，從底線保障、客觀發展、主觀感知等三個層面進行綜合評價。底線保障考量的是能否滿足最基本的獲得感；客觀發展考量的是“獲得”質量的高低；主觀感知考量的則是受眾主觀感知的滿意程度。同時由于政府采購績效評價涉及不同區域和政府部門，因此應該根據不同績效評價對象設定不同的績效標準，從而建立起分類、分級、分階段的績效指標體系。

以有效發揮監管作用為要求

完善政府采購監管制度

政府采購監管是指，財政部門對政府采購的各主體在采購過程中發生的行為進行監督和管理。從我國政府采購監管的現狀來看，監管制度、監管機構、監督過程等方面都存在亟待解決的問題。監管制度方面，部分采購監督工作的配套制度需要進一步健全；監管機構方面，政府采購法對采購監管的相關部門如何具體運作尚未明確；監督過程方面主要側重于事后監督。因此，完善政府采購的監管制度，盡快調整、完善政府采購相關的法律法規，從而明確規范政府采購市場各參與者的權利和義務是首要前提。其次，通過內部監督、專業監督、聯合監督等方式逐步構建多層次監督防范體制。最后，充分利用信息化手段推動采購監督由結果監督向全程監控轉變，利用最新的技術在政府采購信息系統中對政府采購行為進行全流程記錄從而實現全程監控。

以提高效能為目標

完善政采數字化支撐制度

政府采購數字化是將互聯網、大數據、云計算等現代技術手段融入政府采購全過程，通過構建政府采購的電子化系統平臺實現采購交易、采購監督和采購服務的全面智能化。政府采購的數字化轉型既可以彌補傳統采購模式的弊端，有效提升采購效率，又有利于監管。我國政府采購數字化進程在不斷推進，上世紀90年代，我國就開始了政府采購的信息化建設，目前全國大部分地區已經進入了全流程電子化采購階段，但在實際推動過程中仍然存在著區域進展不平衡、應用程度較低、缺乏配套制度等問題。可以預見，未來，政府采購的數字化轉型將進一步提速。所以，一方面要盡快加快政府采購的數字化轉型進程，通過完善平臺建設、加快數字共享、完善相關法規等措施破除政府數字化轉型過程中的瓶頸。另一方面要對數字政府采購帶來的新風險給予充分考慮，如關鍵的數字資產泄露、過程可視化程度降低等問題，應提前預警建立相應的防控機制。

［作者系遼寧省委黨校經濟學教研部教授，文章系“興遼英才計劃”項目“新時代遼寧財政高質量發展研究”（XLYC1807200）階段研究成果］

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