為政府采購行政裁決試點建言獻策

【一家之言】

為政府采購行政裁決試點建言獻策

■ 孔祥林 黃絢

目前，政府采購行政裁決正在進行試點，行政裁決不久可能成為解決政府采購活動爭議的重要方式。本文從政府采購行政裁決的產(chǎn)生的背景、基本概念、作用等方面出發(fā)，提出相關(guān)建議。

產(chǎn)生背景

2018年11月，中央全面深化改革委員會通過《深化政府采購制度改革方案》，要求“健全政府采購監(jiān)督管理機制”。同年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，指出“行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點”，要切實履行裁決職責(zé)，重點做好政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作。

2019年9月，“政府采購?fù)对V處理”被列入國務(wù)院第一批部門行政裁決事項。

2020年1月，財政部發(fā)布《關(guān)于確定第一批政府采購行政裁決示范點的通知》，明確內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、深圳市作為第一批政府采購行政裁決示范點。2020年6月3日，深圳市財政局作出全國首例政府采購行政裁決書。同年12月4日，財政部發(fā)布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案征求意見稿》），《修訂草案征求意見稿》中將“質(zhì)疑和投訴”章節(jié)修改為“爭議處理”，并明確政府采購監(jiān)管部門在處理投訴事項時，“可以先進行調(diào)解，必要時組織質(zhì)證”，這為使用行政裁決方式解決政府采購活動的爭議奠定了基礎(chǔ)。

具體含義

關(guān)于定義，根據(jù)行政裁決的定義，行政裁決是行政機關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請，依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行裁處的行為。因此，政府采購行政裁決可以理解為，根據(jù)政府采購等相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，中立的行政機關(guān)接收政府采購活動參加人的申請，對政府采購活動的爭議進行裁處的行為。

關(guān)于特征，行政裁決是行政機關(guān)依法裁決公民、法人或者其他組織之間權(quán)益爭議的活動。行政裁決又稱為行政司法。行政裁決有以下4個特征：第一，行政裁決的主體是法律授權(quán)的特定行政機關(guān)。第二，行政裁決的對象是特定的民事、經(jīng)濟糾紛。第三，行政裁決在形式上具有準司法性。第四，行政裁決在效果上具有強制性。

關(guān)于程序，政府采購行政裁決將整個案件處理過程分為受理、調(diào)查、調(diào)解、審理、決定5個環(huán)節(jié)，其中受理、調(diào)查、決定是必經(jīng)程序，調(diào)解和審理是非必經(jīng)程序，根據(jù)行政裁決申請人的意愿選擇調(diào)解或者審理程序。行政裁決調(diào)解具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點，便于快速處理爭議糾紛。

關(guān)于作用，政府采購行政裁決很好解決了目前投訴處理的常見問題。一是提高爭議處理的效率。質(zhì)疑投訴是目前政府采購活動的救濟制度，但由于質(zhì)疑投訴處理的周期較長，往往不能起到真正的救濟作用。行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便的特點，有利于促成矛盾糾紛的快速解決，發(fā)揮化解民事糾紛的“分流閥”作用。二是中立解決爭議。財政部門作為主管部門的身份處理政府采購?fù)对V，易讓投訴人對投訴結(jié)果產(chǎn)生不信任的情感。例如，財政部門審核公開招標轉(zhuǎn)單一來源的采購方式，供應(yīng)商認為單一來源采購方式侵害自身權(quán)益提起投訴，財政部門作為審核主體處理政府采購?fù)对V，同時，財政部門具有預(yù)算管理等行政職責(zé)，在處理投訴時會受到采購項目的重要性、緊迫性、財政資金支出進度等其他因素的影響，既是運動員又是裁判員，這樣做很難讓投訴人信服。

相關(guān)建議

成立獨立法人資格的裁決機構(gòu)。公平公正是政府采購活動基本原則之一，同時亦是解決政府采購糾紛的基本要求。如前述所言，財政部門既是政府采購活動的監(jiān)管主體，同時又是項目審核主體，存在角色混同導(dǎo)致獨立性不強的問題。因此，成立具有獨立法人主體資格第三方行政裁決中心，設(shè)置獨立的行政裁決程序，確有必要。

確定訴訟為政府采購行政裁決的唯一救濟途徑。《中華人民共和國政府采購法》第五十八條規(guī)定，投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。現(xiàn)行政府采購?fù)对V處理將行政復(fù)議作為救濟途徑之一，筆者認為，在政府采購行政裁決改革中，對此應(yīng)有所改變。因行政裁決與行政復(fù)議同為行政行為糾紛的解決方式，但行政裁決往往更追求高效的價值和功能，盡可能在短時間內(nèi)將雙方的糾紛定分止?fàn)帯Ｌ热粼賹⑿姓?fù)議作為政府采購爭議解決的救濟途徑之一，則將導(dǎo)致政府采購雙方當(dāng)事人的糾紛解決周期拉長。因此，在政府采購行政裁決改革制度下，可以考慮將訴訟作為政府采購行政裁決的唯一救濟途徑，即當(dāng)事人對行政裁決書不服的只能提起行政訴訟，不再經(jīng)過行政復(fù)議程序。

引入專業(yè)律師服務(wù)提供全過程法律支持。政府采購行政裁決將整個案件處理過程分為受理、調(diào)查、調(diào)解、審理、決定5個環(huán)節(jié)，其中受理、調(diào)查、決定是必經(jīng)程序，調(diào)解和審理是非必經(jīng)程序，根據(jù)行政裁決申請人的意愿選擇調(diào)解或者審理程序，過程較為復(fù)雜、專業(yè)性較強。同時，行政裁決作為改革試點事項，在法律上的定性目前尚處于空白，關(guān)于其準司法性或行政執(zhí)法的屬性，理論界尚存爭議。對裁決機構(gòu)組成人員的要求較高，亟需專業(yè)人士的參與。政府采購專業(yè)律師以扎實的理論知識、縝密的邏輯思維可以為行政裁決提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（作者單位：孔祥林，廣東卓建律師事務(wù)所；黃絢，深圳市光明區(qū)公共資源交易中心）

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