履約保證金該何去何從

【重點(diǎn)關(guān)注】

履約保證金該何去何從

——用發(fā)展與改革眼光看待履約保證金綜述

■ 本報(bào)記者 牛向潔

履約保證金是否應(yīng)該減免？減免之后是否會(huì)影響項(xiàng)目采購質(zhì)量？隨著政府采購領(lǐng)域優(yōu)化營商環(huán)境政策的推進(jìn)，履約保證金收取問題成為業(yè)內(nèi)熱議的焦點(diǎn)。

為此，記者圍繞履約保證金是否應(yīng)該收取采訪了多方人士。受訪者的觀點(diǎn)可集中歸納為三點(diǎn)：第一，履約保證金有其存在價(jià)值，不應(yīng)盲目“一刀切”取消；第二，可據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)狀況、履約周期長短等情況考慮減免履約保證金；第三，可采取保函方式繳納履約保證金。

設(shè)立履約保證金的法律依據(jù)及其作用

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）給出的定義，履約保證金是指，中標(biāo)或成交供應(yīng)商按照采購文件要求而向采購人或采購代理機(jī)構(gòu)提供的用以保障其履行合同義務(wù)的一種擔(dān)保，目的是促使中標(biāo)或成交供應(yīng)商全面履行與采購人或采購代理機(jī)構(gòu)訂立的合同，確保合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于履約保證金的收取，《中華人民共和國政府采購法》和財(cái)政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均沒有相關(guān)規(guī)定。《實(shí)施條例》僅規(guī)定了履約保證金的形式和金額：“采購文件要求中標(biāo)或者成交供應(yīng)商提交履約保證金的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。履約保證金的數(shù)額不得超過政府采購合同金額的10%。”此外，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》對(duì)履約保證金形式和金額的規(guī)定，與《實(shí)施條例》保持一致。

盡管我國現(xiàn)行的政府采購法律制度中沒有明確收取履約保證金的規(guī)定，但政府采購實(shí)踐中，收取履約保證金現(xiàn)象普遍。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，設(shè)立履約保證金的積極作用在于有助于擇優(yōu)選擇中標(biāo)或成交供應(yīng)商，有效預(yù)防和遏制供應(yīng)商在采購競爭階段為了中標(biāo)或成交而盲目虛假承諾、低價(jià)惡性競爭，然后在合同履行階段通過偷工減料、以次充好而獲取利潤的行為，防范合同履行風(fēng)險(xiǎn)。

此外，設(shè)立履約保證金也是國際通行做法。例如，聯(lián)合國《采購指南》（6.1修訂版）中規(guī)定，可以向選定的供應(yīng)商索取履約保證金，以減輕供應(yīng)商不履約和違反合同義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。保證金和擔(dān)保通常以無條件和不可撤銷即期銀行保函的形式繳納。

多地鼓勵(lì)免收履約保證金或降低收取比例

2019年7月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，提出規(guī)范保證金收取和退還。隨后，各地在落實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境政策中，普遍提出取消政府采購?fù)稑?biāo)保證金，鼓勵(lì)免收履約保證金或降低收取比例以及允許供應(yīng)商自主選擇以支票、匯票、保函等非現(xiàn)金形式繳納或提交保證金等舉措。

據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前，上海、浙江、山東、湖北、河南、四川、江西、陜西、山西、云南、遼寧、寧夏、天津和深圳等地對(duì)履約保證金作出新規(guī)定，多地“鼓勵(lì)免收履約保證金或降低繳納比例”，少數(shù)地方規(guī)定“取消收取履約保證金”。記者多方了解到，鼓勵(lì)免收履約保證金或減少收取比例之所以成為不少省市優(yōu)化營商環(huán)境的一項(xiàng)舉措，是由于實(shí)踐中存在履約保證金收取、退還不規(guī)范等問題，致使供應(yīng)商流動(dòng)資金長時(shí)間占?jí)?，給供應(yīng)商帶來了一定負(fù)擔(dān)。

隨著部分地區(qū)免收履約保證金的政策落地，實(shí)踐中也暴露出供應(yīng)商不誠信、采購項(xiàng)目質(zhì)量不能保證等問題。由此引發(fā)了對(duì)“履約保證金是否應(yīng)該取消”“如何防范因免收履約保證金或降低繳納比例帶來的合同履行風(fēng)險(xiǎn)”等問題的討論。

取消履約保證金須精細(xì)化管理

記者了解到，在財(cái)政部出臺(tái)促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境政策之前，浙江、上海等地已就減免履約保證金作出相關(guān)規(guī)定。減免履約保證金后，控制履約風(fēng)險(xiǎn)的方式包括采取銀行保函等非現(xiàn)金形式收取及加強(qiáng)誠信體系建設(shè)等。

浙江省財(cái)政廳法規(guī)處處長張旭東在接受采訪時(shí)表示，浙江最初的考慮是取消履約保證金。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度看，采購人還沒付錢，便要求供應(yīng)商新交一筆履約保證金，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下買賣雙方權(quán)責(zé)對(duì)等、公平公正的做法。“理論上，對(duì)采購方來講，控制風(fēng)險(xiǎn)最大的保障就是付貨款。在履約驗(yàn)收合格之前，采購人不會(huì)將所有貨款付給供應(yīng)商。”

上海市政府采購中心秦志龍認(rèn)同張旭東關(guān)于履約保證金的看法，他認(rèn)為，政府采購是事后付款，即交貨以后才付款，或者是按進(jìn)度付款，對(duì)于采購人來說，取消履約保證金基本上風(fēng)險(xiǎn)不大。

但東北某省政府采購監(jiān)管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府采購項(xiàng)目，若取消履約保證金，供應(yīng)商沒有任何約束，對(duì)提供貨物、服務(wù)質(zhì)量和工程建筑質(zhì)量可能會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響，損害采購人權(quán)益。四川省聚信匯義科技有限公司經(jīng)理李磊在接受記者采訪時(shí)表示，取消履約保證金確實(shí)能給企業(yè)減負(fù)，但作為企業(yè)來說，為了采購人能采購到優(yōu)質(zhì)的商品和服務(wù)，某些項(xiàng)目有收取履約保證金的必要。

強(qiáng)制取消履約保證金也存在現(xiàn)實(shí)困境。目前，浙江沒有取消履約保證金而是鼓勵(lì)減免履約保證金。張旭東給出的理由是，他們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如果強(qiáng)制取消履約保證金，采購人為了降低風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)把付款環(huán)節(jié)要求設(shè)置得更為分散、苛刻。如果這樣，不僅把政策調(diào)整帶來的不利又轉(zhuǎn)嫁回供應(yīng)商，同時(shí)又可能增加辦事流程和手續(xù)，導(dǎo)致保護(hù)供應(yīng)商權(quán)益的政策目的落空。這樣的結(jié)果違背制定政策的初衷。

“設(shè)立履約保證金制度本身沒有問題，問題在于收取的形式。”某信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)劉姓負(fù)責(zé)人認(rèn)為，以現(xiàn)金形式繳納，會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生較大負(fù)擔(dān)，尤其是大型企業(yè)參與項(xiàng)目多，資金占用較大。通過現(xiàn)金形式收取履約保證金，供應(yīng)商增加的成本會(huì)變相轉(zhuǎn)嫁到采購人身上，導(dǎo)致政府采購價(jià)格虛高，反而增加了采購人成本。

“履約保證金的收取需要精細(xì)化管理”，在秦志龍看來，履約保證金收取與項(xiàng)目性質(zhì)有關(guān)，應(yīng)根據(jù)不同的項(xiàng)目免收或少收，如涉及產(chǎn)品周期長的，履約保證金能夠?yàn)轫?xiàng)目全生命周期管理提供保障。

綜上專家觀點(diǎn)：“一刀切”取消履約保證金并不可取，收取履約保證金應(yīng)通過銀行保函等非現(xiàn)金形式收取，同時(shí)也需要根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)等因素綜合考慮減免履約保證金。

履約保證金收取的探索

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前部分省份雖然提出鼓勵(lì)免收履約保證金或降低繳納比例，但同時(shí)也提到，可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)狀況、履約周期長短等情況綜合考慮。例如，浙江在相關(guān)通知文件中提出，鼓勵(lì)采購人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、供應(yīng)商誠信等情況免收履約保證金或降低繳納比例，并促進(jìn)企業(yè)誠信體系建設(shè)。山東提出對(duì)于后付費(fèi)項(xiàng)目，原則上不再收取履約保證金。河南、寧夏等地提出采購人要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)狀況、周期長短等情況，綜合考慮是否收取履約保證金。廣西則鼓勵(lì)采購人在與中小微企業(yè)簽訂政府采購合同時(shí)，減少或免于收取履約保證金。遼寧規(guī)定采購人、采購代理機(jī)構(gòu)要支持企業(yè)使用保函替代保證金，可適當(dāng)減免收取中小企業(yè)的履約保證金。

“履約保證金是建立在互相不信任的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟(jì)成本來制約供應(yīng)商行為，導(dǎo)致供應(yīng)商成本增大。這也表明由于社會(huì)信任度降低，增加了許多社會(huì)運(yùn)行成本，所以多年來我們國家也在大力推行誠信體系建設(shè)。”中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎說。

記者通過調(diào)查了解到，當(dāng)前各地在減免履約保證金地探索中，普遍認(rèn)為保函形式是一種很好的替代手段。實(shí)踐中，為了減輕企業(yè)資金流困難，浙江規(guī)定，履約保證金不得高于政府采購合同金額的5%，并且可用保函替代，保函通過政采云平臺(tái)在線辦理，平均3分鐘即可完成，年化費(fèi)率不超過1.8%。目前，上海僅根據(jù)采購人意愿收取履約保證金。上海建議采購人盡量不收或少收，確需收取的，收取比例最高不大于合同金額的10%，盡量采用銀行保函方式收取，并在招標(biāo)文件中明確是否收取及收取比例。多年來，上海沒有發(fā)現(xiàn)因減免履約保證金導(dǎo)致供應(yīng)商違約事件大量上升的情況。

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