關于政府采購范圍界定模式的探討

【業內觀點】

關于政府采購范圍界定模式的探討

■ 汪泳

公共采購、政府采購本是同一涵義。我國通常語境所指的公共采購的范圍遠遠大于政府采購范圍。從實踐看，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）對采購主體資格和采購資金的限定，以及政府采購法和《中華人民共和國招標投標法》兩法分離的現狀，導致大部分政府采購活動實質上處于政府采購范圍之外的狀態。

政府采購范圍的界定標準主要有三類，即受托責任法（government accountability）、控制法（government control or influence over the entity’s covered procurement）以及財政資金分配法（Fiscal capital）。

受托責任法是以社會公眾委托政府的職責為政府采購主體范圍的標準。即政府采購包括所有履行政府職責的主體。由于政府采購法的監管目標就是要實現所有履行政府職責的主體的行為規范。因此，受托責任法是界定政府采購主體范圍的最準確的標準。但實際工作中，如何界定政府受托責任自身就是一大難點。

控制法是以政府對采購實體本身或對采購實體的采購行為是否具備控制力和影響力為判斷標準。通過控制法判斷是否屬于政府采購的的最大難點是不確定何種標準可界定控制力。如果不能找到一個合理的控制標準，政府采購的主體范圍將會非常大。特別是不加區分地將國有企業全部納入政府采購主體范圍，與我國政企分開、國有資產所有權與經營權相分離的改革要求相違背。

財政資金分配法是以財政性資金的分配為政府采購主體范圍的標準。即凡是由政府提供資金維持其運營的組織均應納入政府采購管理范圍。該方法的主要優點是操作簡便，界定明確。主要缺點包括：有些履行政府公共服務職能的機構并不一定能得到政府資金的支持；部分年度未得到政府資金支持；或者是只有部分收入屬于政府資金。這些機構如果排除在政府采購主體范圍之外，則無法全面準確地反映政府對公共職能的監管。

以上三種界定模式，范圍大小有差異，具體內容有交叉。受托責任法和財政資金分配法是主動式的界定模式。如，受托責任法包括自收自支的事業單位和企業化管理的事業單位。財政資金分配法則不包括這些單位。財政資金分配法包括接受財政性資金補貼和支持的國有企業和非國有企業。受托責任法則不包括競爭性行業的國有企業和其他非國有企業。控制法是被動式的界定模式，主要看其是否被控制和影響。這種方式界定下的政府采購范圍最全，也最符合政府采購的本質要求。大部分國際組織和主要市場經濟發達國家適用的實際上就是控制法。就我國國情來說，適用控制法分類的隨意性強，難度較大。現階段及未來一段時期，我國實際上主要是采取財政資金分配法來界定政府采購范圍，即“各級國家機關、事業單位和團體組織”，使用“財政性資金”的采購行為。

（作者單位：深圳市財政局）

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