淺議信息系統項目分包問題

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淺議信息系統項目分包問題

■ 秦志龍

此前在《中國政府采購報》刊登的《信息系統后續采購換供應商緣何難》一文中，筆者提出了一個觀點：“由于信息系統項目的特殊性，不可避免會產生由一個供應商長期服務的可能性，但通過合理分包，可以減少這種情況的發生，至少可以減少其服務內容，即減少其合同份額。”

也就是說，為了盡可能減少信息系統項目長期由一個供應商服務帶來的弊端，可以通過合理分包的方式來處理。

那么，到底怎樣分包比較合理？分包是否有章可循？應該遵循什么原則？

為了便于說明問題，先看兩個本人經手的典型案例。

案例一：在對某“電子統計工程”項目進行公開招標時，考慮到項目比較大、內容比較多，而且采購人的技術力量也比較強，上海市政府采購中心建議采購人將項目分成幾個包件（如系統軟件、應用軟件、主機設備、網絡設備等）進行公開招標，但采購人堅持要求合在一起進行招標，只招一個供應商。

當然，筆者認為，只要采購人的要求不違法、不違規，我們應盡可能給予滿足和尊重，但應把有關情況講清楚，提出專業意見和建議供采購人參考。本項目共有四個供應商參與投標，在仔細閱讀投標文件后，評標委員會認為確實很難抉擇，因為A公司的主機系統性價比高；B公司的網絡設備不但具有品牌優勢，而且性價比也較高；C公司的集成方案具有明顯優勢，但所選設備卻比較低檔，且品牌知名度也稍有不足……也就是說，推薦任何一個投標人為中標人都不能獲得最佳的、令人滿意的結果。此時，采購人又提出希望將項目進行拆分，即讓各投標人只承擔項目中的一部分。按有關規定，招標之后是不可以分包的（除非在招標前明確），換言之，這種方式不僅違法，而且也無法操作。當時，采購人代表對我說：“秦老師，沒想到會發生這種情況，后悔當初沒接受你的建議。”可惜，世上沒有后悔藥。

案例二：筆者曾負責采購某“兵役工作管理系統”項目。在招標前，筆者與采購人溝通時，考慮到項目不是很大（預算僅500萬元），而且采購人缺少IT專業人員以及負責項目實施管理的同志，根據筆者的專業知識和采購經驗，建議采購人不要將項目分包，或者最多分成兩個包（軟件、硬件）進行采購。不知何故，采購人堅持要將項目拆分成四個包件進行采購（軟硬件各兩個包）。

或許有人認為，不分包可減少采購機構的工作量，故建議采購人不要分包。實際上，項目在分包情況下，工作量比不分包情況下稍有增加。筆者相信，對采購機構同志來說，是絕不會基于這個原因來建議采購人是否進行分包。

一路無事，正常地開標、評標、簽約，但在實施過程中，問題逐步顯現出來了。主要集中在如何協調各供應商的供貨進度及開發進程以保證項目的總進度，還有就是如何協調施工現場以保證項目按部就班安裝調試而不發生沖突和矛盾。更為麻煩的是，如何協調兩個軟件開發商之間的邊界切割、接口標準、數據共享等問題。這些工作對有IT專業人員的采購人來說可能還不是大問題，但對既無管理經驗又無專業人員的“征兵辦”來說，卻是大大的問題和麻煩。此時，采購人也只能“啞巴吃黃連”了。為此，我們不得不當起“老娘舅”，多次協助采購人召開各供應商參與的協調、溝通會，最終明確以一個開發商為主（理論上，這種做法對該供應商是很不公平，因為該供應商承擔了比招標文件、投標文件中所規定和承諾的更多的責任，而費用沒有增加），協調處理開發過程中的矛盾，雖然問題得以解決，但各方付出的時間成本卻大大增加，而且項目進度也受到了影響，教訓深刻。

不難看出，基于信息系統項目的特點，在項目招標采購時如何分拆（即分包）以得到最優的招標結果是一個技術性很強的工作。筆者認為，信息系統項目招標時如何分包應遵循以下幾個原則。

有利于項目實施

實施該原則的重要前提，是依據項目投入大小、項目內容多少以及采購人技術力量的強弱等進行判斷和分析，因此前期需充分溝通，了解采購人實際情況非常重要。

如果項目內容少、預算金額比較小，則盡量以集中為主，不宜分成太多包，否則不便于管理；而項目大、內容多，如整個項目包含多個子系統，即既有計算機系統、網絡系統、存儲系統、安全系統，又有視頻會議系統、監控系統、顯示系統等，則盡量以專業類別分成多個包進行招標為宜。

如果采購人技術力量比較強，則建議分成多個包，有利于投標人之間的充分競爭，以獲得更好性價比的系統。如果項目大、內容多而采購人的技術力量又比較弱，則建議先招一個總集成商，產生總集成商后，采購人會同該集成商把軟件、硬件再按專業劃分為多個包件進行招標。當然，這種方式前期會花費比較多的時間和精力，工作量也較大，但對項目最終實施是有利的。當然，如果項目不是非常大，而時間要求比較高，則也可以在招標文件中明確，要求某一分包人承擔一定的總協調責任，協助采購人協調各分包商的責任。這樣既解決了采購人缺少專業技術人員以及沒有時間和精力的問題；同時，采購人還可以直接面對各分包商，增加了對分包商的約束力以及協調各項工作的權威性。

有利于形成充分競爭

如果項目比較大、內容比較多，則建議按硬件、軟件進行分包。硬件中還可分成網絡設備、計算機設備、存儲設備等；軟件又可分成系統軟件、工具軟件、應用軟件等幾個包。因為IT行業專業劃分比較細，如硬件中有些廠商只有網絡設備或存儲設備，而軟件廠商也有類似情況，如只有系統軟件或工具軟件，而許多應用軟件開發商缺少自己的系統軟件、工具軟件。

這樣一來，按專業分成多個包件后，就能形成充分競爭的局面，使各供應商都拿出自己的優勢產品進行競爭，使采購人獲得的系統具有最好的性價比。另外，通過專業分包，可以形成產品制造廠商之間的直接競爭，而非產品代理商之間的競爭。因為制造廠商之間的競爭才是真正的競爭，財政部對同一品牌產品在同一合同項下的處理規定應該也是基于這方面的考慮。當然，一個好的系統絕不是多個產品的簡單疊加，需綜合考慮各產品功能、性能，因此，系統設計方案尤為重要。

有利于項目實施后的運行、維護

一個信息系統項目的建設完成僅是該系統應用的開始，后期的應用才是系統建設的目的，而為了保證系統的正常使用是需要不間斷進行運行、維護的。而項目招標時的分包與項目完成后的運行和維護是有直接關系的。如果只招一個供應商，則意味著采購人基本上會考慮將項目的運行和維護都交由該供應商負責；而分幾個包進行招標，理論上意味著有幾個供應商同時為采購人服務，實施時存在如何協調的問題；系統發生故障時則存在如何判斷故障以及如何找到責任人的問題。這些問題，也是項目分多個包件進行招標時應該加以分析和考慮的。

有利于得到最高的性價比和最優的服務

在招標時采購人千萬不能因以前使用的是什么品牌的產品而發出仍要采購相同品牌產品的信息，否則會因為缺少了競爭而不可能采購到最高性價比產品和最優的服務。當然采購人單位的技術人員對已有產品的技術性能較為熟悉是客觀存在的，如果在后續采購中更換為不同品牌產品，會給設備的維護、維修工作帶來一定的困難也是事實，但相對于因長期使用同一品牌產品而造成的高價格和差服務來說，這點困難是可以克服而且是應該克服的。

采購人因長期使用同一品牌產品，或長期由一個供應商提供服務，使其處于劣勢而無可奈何，類似的案例也非常多。某采購人代表曾對我說：“秦老師，我現在是‘乙方’，許多事情還得聽供應商的。”

特別提醒：“甩手掌柜”當不得

特別要提醒的是：采購人應避免在招標前不進行分包，而在中標后，由于多種原因，項目中標供應商出現自行分包的情況。從理論上講，這不是分包而是類似轉包了，是違法行為，但有時因客觀原因，一個供應商確實無法承擔一個大的信息系統項目中的所有內容。筆者認為，這種分包方式可能會帶來以下問題。

一是中標供應商自行分包可能會將采購人“架空”。即便采購人知道了分包的事實，但由于采購人是與中標人簽約，與分包商無直接聯系，因此對分包商沒有約束力。

二是采購人的經濟利益或受損。由于分包商不是與采購人直接簽約，采購人必須付出比分包商最終拿到手更多的錢，因為通過中標人走賬必然會發生一些管理費、稅收等費用，有些中標人甚至還要向分包商“剝皮”，享受利潤。

三是分包商之權益常常受損。現實中，分包商會由于種種原因不能及時拿到中標供應商的付款，從而影響項目執行。如果一個項目中有多個分包商，則問題會更多。

四是中標供應商與分包商之間由于存在利益沖突，會影響其對整個項目進行協調的權威性。加之中標供應商不是最終用戶，所以其責任心肯定不如采購人。

在筆者看來，采用這種分包方式的唯一好處是采購人可以當“甩手掌柜”，采購人認為有關項目的所有事都可以交給他的“管家”（中標供應商）來負責。這也是采購人比較喜歡采用這種分包方式的原因和理由，這種情況看起來未分包但實際上還是進行了分包，所以，筆者還是把它作為分包來討論。也就是說，如果要分包，必須采用事前分包的采購方式，因為它明確了采購人和各供應商之間各自的義務、責任和權利，保護了當事各方的合法權利。

（作者單位：上海市政府采購中心）

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