政務信息系統(tǒng)采購不應被“牽著鼻子走”

【實務探討】

從西安“一碼通”事件透視——

政務信息系統(tǒng)采購不應被“牽著鼻子走”

■ 本報記者 楊文君

本月上旬，西安“一碼通”半月宕機兩次，許多市民反映在接受核酸檢測中，無法打開個人健康碼。該事件“一石激起千層浪”。

據(jù)了解，事件發(fā)生的原因較為復雜，如，系統(tǒng)建設不完善，負載平衡方面考慮不夠；服務器數(shù)量、帶寬容量、云的支撐等硬件方面能力不足；可能遭受惡意網(wǎng)絡攻擊；多家公司承擔項目應用開發(fā)，問題發(fā)生后推諉扯皮。

西安“一碼通”事件已經(jīng)過去大半個月，但“咂摸”之后，該事件引人思考的何止是技術本身的問題。站在政府采購的視角，其影射出了政務信息系統(tǒng)采購的方方面面。

總體而言，在目前的政務信息系統(tǒng)政府采購市場中，存在著嚴重的供需雙方信息不對稱問題，莫被供應商“牽著鼻子走”或許是解決問題的關鍵所在。

政務信息系統(tǒng)采購常被“吐槽”

提及政務信息系統(tǒng)采購，各方當事人不免緊蹙眉頭。

此類采購是一種非常復雜的項目。既涉及硬件，也涉及軟件，既要采購貨物，也要采購服務。上海市政府采購中心工作人員秦志龍告訴記者，像機關單位使用的辦公系統(tǒng)、政府采購領域的電子賣場、西安“一碼通”等都屬于政務信息系統(tǒng)采購的范疇。

秦志龍認為，廣義來講，政務信息系統(tǒng)主要包括計算機系統(tǒng)、網(wǎng)絡系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、控制系統(tǒng)等，該類項目的特點是規(guī)模大、涉及面廣、需要多個部門配合、與用戶自身特點密切相關，個性化需求較強。

政務信息系統(tǒng)采購不僅讓人“撓頭”，更是“槽點”連連。記者采訪了解到，此類項目主要存在四方面突出問題。

——采購需求“不知所云”。

“對政府采購一線經(jīng)辦人員來說，哪怕你是長期從事信息化相關工作的，也未必對這個產(chǎn)業(yè)特別了解，而且信息化產(chǎn)品更新?lián)Q代速度非常快，需求還特別復雜。”說起政務信息系統(tǒng)采購，某財政部門的工作人員“一個頭，兩個大”。

據(jù)了解，目前，在以軟件開發(fā)、應用系統(tǒng)開發(fā)為代表的信息化產(chǎn)品采購過程中，采購需求很難說清，而且，缺少一套行之有效的方法或者標準來規(guī)范此類需求，這就導致采購人通過關注供應商的商務條件來選擇產(chǎn)品，但這更多是一種主觀評價。

作為集采機構的工作人員，秦志龍對“需求難說”這一點更是深有感受。他說：“在采購政務信息系統(tǒng)這樣的項目時，我們執(zhí)行機構更多的是在流程方面把關，采購流程大同小異，但采購需求可是千差萬別，這類項目還是需要我們把好需求這道關。”

“沒錯，在這種關注供應商商務條件的導向下，很多企業(yè)就會拿各種證書來‘標榜’自己，仿佛證書越多，自己提供的產(chǎn)品就越好，但這種做法并不值得鼓勵。”中貿(mào)國際工程招標（北京）有限公司負責人成凱說。

前端需求說不清，后端履約難驗收。一本“糊涂賬”的背后是價格“虛低”，“一分錢中標政務云”事件就是生動的例證，這種投標方式主要是通過占領前端標準并實施技術綁定，從而強行要求采購人購買其后期服務，最終實現(xiàn)公司盈利。

“這類采購通常涉及服務，而服務方面更是缺乏標準，這就導致實踐中往往是高價采購和低價采購并存。”商務部中關村電子信息產(chǎn)品指數(shù)中心主任郭旭表示，需求模糊帶來的履約驗收難題是政務信息系統(tǒng)采購的痛點。

“所以，現(xiàn)在很多項目價格基本上都是供應商說了算。”成凱感慨說。

此外，圍繞采購需求方面，還有三個細分問題。一是預算不準。因為政務信息系統(tǒng)采購專業(yè)性較強，采購人需要的系統(tǒng)功能在前期數(shù)量不明確，造成系統(tǒng)建設費用不準確。在一些特定行業(yè)中，其設計的信息系統(tǒng)往往需要專有數(shù)據(jù)庫、專利等，即便采購人進行了非常詳細的市場調(diào)查，也很難算準價格。

二是供應商履約能力很難在一本標書中體現(xiàn)。一家企業(yè)能否承接好信息化項目，主要取決于供應商項目團隊的敬業(yè)態(tài)度，標書中寫明的團隊是否能夠真實投入到項目中，工作態(tài)度又如何，這些采購人都“心中沒數(shù)”。

三是采購人缺乏信息化專業(yè)知識。專業(yè)技術人才往往會流向大型企業(yè)，采購單位缺乏信息技術類的人才，因此，在項目實施階段供應商便占據(jù)了較大的專業(yè)技術話語權。

——兼容性問題成“老大難”。

實踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況：一個單位首次招標采購信息系統(tǒng)，關注的企業(yè)會很多，且報價都不高。此種項目都是“先進門”，再靠后續(xù)的功能擴展、駐場服務等盈利，隨之就會發(fā)現(xiàn)，二期項目會比一期項目耗費資金量更大。企業(yè)中標之后，使用過程中也會有很多問題，功能模塊的設計往往很難和業(yè)務匹配，如果要調(diào)整，就要耗費較大的溝通成本。

“系統(tǒng)上線了就沒法停，不好用也得努力協(xié)調(diào)。”山東省公共資源交易中心工作人員汪濤說。

此類信息系統(tǒng)招標完成后，隨之而來的是升級運維服務的綁定問題。在項目規(guī)劃設計階段，往往由一家企業(yè)負責，但企業(yè)在做方案時就已經(jīng)設置了技術性兼容的門檻，進而帶來壟斷、歧視性、排他性問題，這不利于構建公平競爭的市場。

兼容性問題在“云服務”項目上體現(xiàn)得尤為明顯。“上云容易換云難”已成為業(yè)界共識。

——系統(tǒng)知識產(chǎn)權歸屬不清。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)政務信息系統(tǒng)的知識產(chǎn)權歸開發(fā)企業(yè)所有，部分項目是采購人和企業(yè)雙方共有。

“但這類項目的知識產(chǎn)權歸屬原則應該是：誰是業(yè)主，誰享有知識產(chǎn)權。”某財政部門的工作人員表示。

產(chǎn)權歸屬不清會帶來這樣的現(xiàn)象：開發(fā)企業(yè)拿著政府出資建設的系統(tǒng)和軟件，去其他用戶那里建設相似系統(tǒng)，這極易造成壟斷。

“雖然很多采購合同對知識產(chǎn)權做出了約定，但現(xiàn)實情況是，采購人普遍缺乏相應的管理能力。”上述工作人員說。

——數(shù)據(jù)安全問題令人擔憂。

以政府采購信息系統(tǒng)為例，其不同于一般政務消息報送系統(tǒng)，它的管理對象既有政府，也有市場，既承載管理功能，也承載交易功能，還包括大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等各種功能。一些企業(yè)愿意低價承接這樣的項目，一部分原因就是他們希望掌握這些數(shù)據(jù)，進而對采購人獲取后續(xù)信息進行限制。另外，這些數(shù)據(jù)可能還會被應用在其他領域。

“其實，關于數(shù)據(jù)安全問題，國家一直高度重視，只是這些規(guī)則還不夠清晰明確。這些數(shù)據(jù)該歸誰所有？經(jīng)過算法處理后的數(shù)據(jù)又該歸誰所有？這些都需要相關法規(guī)進一步明晰。”郭旭建議。

為破解難題尋路徑

被供應商牽著走是政務信息采購的突出問題。如何破解？各方當事人在做著諸多努力。

海南菲迪克招標咨詢有限公司多年來嘗試著這樣一種做法，即將一個政務信息系統(tǒng)采購項目拆分為兩階段招標，讓供應商一次性報名。第一階段招標系統(tǒng)設計，這主要包括技術路線、設備選型、功能性能設定、網(wǎng)絡拓撲結構、安全機制等。第一階段評審只給出排名，排名第一的設計方案作為最終設計藍本，再吸收其他方案中的合理部分，最終形成第二階段招標的技術要求。第二階段招標進行商務、技術、價格競爭。

“信息系統(tǒng)建設企業(yè)普遍兼具設計與實施能力，兩者在專業(yè)上密切關聯(lián)。但是，面對同一個網(wǎng)絡建設需求，會有不同的技術路線、拓撲結構、設備選型等，如果混在一起招標，不同方案之間往往不具有可比性，優(yōu)劣比較無法兼顧價格與性能。系統(tǒng)集成是以貨物價值占較大資金比例的服務項目，它是一個復雜的系統(tǒng)，不同于單純的貨物采購。”該公司法務負責人彭時明解釋道，兩階段招標，就是先確定一個基本標的，然后通過第二階段招標解決設備報價與集成施工的合同競爭問題。

在北京，有關部門會統(tǒng)一審核各預算單位的系統(tǒng)開發(fā)需求，避免重復開發(fā)、資源浪費。“這種做法很值得借鑒。”北京一代理機構負責人說。

鏡頭再轉(zhuǎn)向福建廈門，政務信息系統(tǒng)采購有著較為明確的原則。去年2月1日，廈門市財政局印發(fā)了《關于進一步加強信息化項目政府采購工作的通知》，共提出十項要求，其中有五項是針對信息化項目個性化問題的，如，嚴格依法采購，杜絕“先建后招”“邊建邊招”“未批先建”。采購人應當在落實采購預算資金后，及時開展采購工作……未按規(guī)定通過信息化項目評審的，不得立項實施。采購代理機構明知委托采購的信息化項目已在建或完工的，不得接受委托。

不僅如此，早在2017年，國務院辦公廳就印發(fā)了《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，對政務信息系統(tǒng)建設提出了明確要求，如，構建目錄、完善標準、加強安全保障、強化評價考核、優(yōu)化建設模式等。

同年，財政部根據(jù)國務院的文件精神，印發(fā)了《政務信息系統(tǒng)政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），針對政務信息系統(tǒng)采購提出了較為具體的要求。

“圈里人”普遍認為，隨著時代變化日新月異，急需對《暫行辦法》里的條文進行修訂。

那么，業(yè)界都有哪些修改建議呢？

對于“上云容易換云難”諸如此類的問題，秦志龍建議合理分包。比如，將政務信息系統(tǒng)項目分為系統(tǒng)軟件、應用軟件、主機設備、網(wǎng)絡設備等多個包件。分包時要遵循有利于項目實施、有利于形成充分競爭、有利于項目實施后的運行維護、有利于得到最高的性價比和最優(yōu)服務等原則。

“不建議在應用層實行分包，也很難實現(xiàn)。有的系統(tǒng)就是在應用層進行了多個分包，結果導致供應商之間推諉扯皮，系統(tǒng)崩潰。”秦志龍說。

關于價格，《暫行辦法》第九條第二款規(guī)定，除單一來源采購方式外，政務信息系統(tǒng)采購貨物的，價格分值占總分值比重應當為30%；采購服務的，價格分值占總分值比重應當為10%。

對此，秦志龍建議設置非剛性的價格分值占比要求，設定一個范圍為好。

關于采購方式，《暫行辦法》第九條第一款規(guī)定，采用非招標方式采購的，應當采用競爭性磋商或單一來源采購方式。

對此，某代理機構有關負責人認為，政務信息系統(tǒng)采購更適合采用競爭性磋商的方式，因為，采購人很難一次性編制出既專業(yè)又全面的采購需求，應在磋商中不斷完善。

在數(shù)據(jù)安全方面，郭旭表示，我國數(shù)據(jù)安全法已于2021年9月1日起施行，政務信息系統(tǒng)對公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生發(fā)揮著基礎資源作用，建議加入對政務信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)收集、存儲、使用、提供等方面的規(guī)定，進而加大對政務信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)濫用、非法采集行為的處罰力度。鑒于數(shù)據(jù)安全法已經(jīng)實施，新辦法要與數(shù)據(jù)安全法做好銜接。

“其實，對于信息系統(tǒng)采購中的采購需求、履約驗收、低價高價采購并存等情況，《暫行辦法》中均有規(guī)定，關鍵是如何實施。”某業(yè)內(nèi)人士說。

此外，秦志龍還說道：“政務信息采購并非純技術問題，有時還要在管理上想辦法。

背景鏈接

西安“一碼通”事件介紹

西安“一碼通”是新冠肺炎疫情防控期間西安市民出行的電子憑證，只有持綠碼者才可“暢行無阻”。

2020年12月，“中國電信西安分公司西安‘一碼通’信息技術平臺項目”通過單一來源采購方式確定了一家供應商。

2021年12月底，西安出現(xiàn)新冠肺炎疫情。

在2021年12月20日和2022年1月4日，西安“一碼通”分別出現(xiàn)了兩次宕機，導致市民無法進行核酸檢測或獲取健康綠碼，從而無法正常出行。

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