【聚焦框架協議】

實施框架協議采購需關注五大要點

■ 趙曄

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）于3月1日起正式施行。框架協議采購作為全新的采購方式，是指集中采購機構或者主管預算單位對技術、服務等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務，通過公開征集程序確定第一階段入圍供應商并訂立框架協議，采購人或者服務對象按照框架協議約定規則在入圍供應商范圍內確定第二階段成交供應商并訂立采購合同的采購方式。

實施框架協議采購，有利于降低采購成本、節約財政資金。在我國政府采購實踐中，一直存在著大量單次采購金額小、不同采購主體多次重復采購的需求，對于此類需求，往往采用協議供貨、定點采購等方式，這些做法在為采購提供便利的同時，也帶來采購方式混亂、采購過程公平性不足、采購結果不能滿足需求等問題。而框架協議采購作為專門針對多頻次、小額度采購需求的采購方式，能夠為小額零星采購提供法律依據和程序指導，從而縮短采購時間，降低采購成本。

實施政府采購框架協議采購也是推動我國政府采購制度與國際規則接軌的必然選擇。從國際上看，框架協議采購是一種國際通用的政府采購方式，如，早在2009年，框架協議采購就已經達到美國聯邦政府合同定購總額的80%；歐盟近年來也將框架協議采購的范圍擴展到大型能源、水電工程項目的領域；聯合國和世界銀行的采購活動更是大量使用了框架協議采購方式。我國正在積極推進加入GPA談判工作，調整國內法律是加入GPA談判的重要內容。

為了更好地發揮政府采購框架協議采購的作用，在實際操作中要注意把握好以下五個要點。

清晰界定框架協議采購參與主體的權責范圍。在政府采購法的框架體系下，政府采購法律關系是由采購人、供應商和代理機構三方主體構成的單階段結構關系。其中，采購人處于核心地位，負責提出采購需求；代理機構負責接受委托組織采購程序；供應商負責投標和履約。而110號令則是在兩階段采購下增設了征集人這一法律主體，從而形成了“征集人—入圍供應商”和“采購人—成交供應商”的四方結構。其中，征集人被賦予了原采購人的部分權責，如，采購前期準備、需求標準的制定、最高限制單價和框架協議有效期的設定、履約管理等。在這種主體結構變化下，更要準確把握各方主體的權責范圍并通過相應的文本協議進行明確。如對于征集人和入圍供應商，要通過簽訂框架協議明晰權責；對于采購人和成交供應商，則要通過簽署合同文本完成真實交易。

強化采購需求管理。確定采購需求是框架協議采購需求管理的核心，政府采購要充分保障政府部門的必要功能，防止出現應該保障的需求不能有效保障或者功能需求定位過高的現象發生。采購需求必要性的判斷主要結合采購需求是否為采購部門履行公共職責所必需，是否為在公共資源有限的情況下更急需等方面來進行綜合考慮。采購數量決定著框架協議采購能否實現規模效應從而達到節約采購資金的目的，而確定需求標準是決定采購數量的關鍵環節。由于采購需求在范圍、內容、要求等方面存在明顯不同，從而導致需求標準也具有明顯的差異性，因此，要在充分征求多方意見的基礎上分類制定需求標準。對采購會計、審計等難以量化的服務需求標準可考慮參考中注協公布的年度會計師事務所綜合評價分析報告來確定。同時，要建立完善的需求管理制度和流程，形成有專業人員參與、有社會公眾參與和監督、有明確責任人的優良管理和控制機制。

合理確定框架協議的有效期。框架協議期直接影響著框架協議采購的效果。協議期限過短無法降低采購成本，協議期限過長則容易產生價格偏高或潛在供應商無法進入采購市場的現象。框架協議期的長短要從采購規模的大小、需求規模的變化程度、市場的成熟度等方面綜合考慮。在采購規模比較大、采購需求規模的變化程度較大、市場成熟度較低的情況下，可以適當縮短框架協議期限，反之則應該延長。如對于信息技術等市場變化較快的領域，其采購需求變化程度就比較大，對于這類框架協議的期限可以適度縮短從而更好促進市場競爭滿足采購需求；而對于法律服務、咨詢服務等需求穩定、規模不大的項目，其框架協議的期限則可適度拉長，從而達到簡化采購流程、減少采購成本等目的。

處理好協議采購與其他采購方式的關系。與其他采購方式相比，框架協議采購方式具有程序上的階段性、供應商選擇上的不唯一性等特點，其能夠實現采購效率與采購效益的有機結合，但其主要適用于多頻次、小額度的采購需求。按照我國政府采購法的要求，政府采購應該以集中采購為主，以分散采購為輔。110號令是依據政府采購法制定的，因此，采購規則應是以集中采購為主。

搭建框架協議采購電子化平臺。框架協議采購的標的具有小額、零星、種類多等特點，其采購行為具有多次重復購買的特點，其涉及的供應商、服務對象具有分布廣泛的特點，這在一定程度上增加了采購的成本，也增加了監管的難度，而框架協議采購電子化平臺可以打破時間和空間障礙。完善的框架協議采購電子化平臺要具備多方面功能，在征集入圍階段能保證供應商階段程序合規、順暢，在成交階段能夠確保交易過程完整、靈活。此外，還可以提供多維的延展服務。實踐中，我國部分省市在協議供貨、定點采購中已經搭建了電子化平臺，對這些已經成型的平臺可以推動其向框架協議采購電子化平臺轉型。

（作者系遼寧省委黨校經濟學教研部教授）

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