維權(quán)時切莫用錯了手中的法律武器

【一家之言】

維權(quán)時切莫用錯了手中的法律武器

——淺析《信訪工作條例》對政府采購舉報處理工作的影響

■ 趙路 雷金輝

近日，中共中央、國務院印發(fā)了《信訪工作條例》。《信訪工作條例》規(guī)定了信訪工作體制、信訪事項的提出和受理、信訪事項的辦理監(jiān)督和追責等內(nèi)容。《信訪工作條例》于5月1日起正式施行。

在政府采購領(lǐng)域，法定的供應商維權(quán)途徑是質(zhì)疑和投訴。但實踐中，部分供應商以舉報代替質(zhì)疑和投訴，或者是同時采取舉報、質(zhì)疑、投訴的方式進行維權(quán)，許多從業(yè)人員對此十分不解。為此，筆者試以《信訪工作條例》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，就《信訪工作條例》對政府采購舉報處理工作可能產(chǎn)生的影響進行分析，并結(jié)合質(zhì)疑、投訴等實務工作中可能遇到的問題提出一些意見，供業(yè)界參考。

政府采購舉報的法律內(nèi)涵

憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”故控告檢舉權(quán)是一項憲法性權(quán)利。

政府采購法第七十條進一步規(guī)定：“任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機關(guān)應當依照各自職責及時處理。”

控告、檢舉既是憲法賦予公民的權(quán)利，又是政府采購法賦予單位和個人的權(quán)利。單位和個人針對政府采購活動中的違法行為行使控告、檢舉權(quán)利，即為政府采購舉報。

信訪行為與政府采購舉報的關(guān)系

根據(jù)《信訪工作條例》第三十條的規(guī)定，檢舉控告類事項屬于信訪事項范疇，紀檢監(jiān)察機關(guān)或者有權(quán)處理的機關(guān)、單位應當依規(guī)依紀依法接收、受理、辦理和反饋，因此，政府采購舉報事項也屬于信訪事項范疇。

根據(jù)《信訪工作條例》第十七條的規(guī)定，舉報人采用信息網(wǎng)絡、書信、電話、傳真、走訪等形式，向各級機關(guān)、單位反映情況。筆者認為，政府采購舉報屬于信訪行為范疇，應按照《信訪工作條例》規(guī)定辦理。

《信訪工作條例》對政府采購舉報處理工作提出的要求

第一，政府采購舉報事項提出與受理的一般要求。

對于政府采購舉報事項的提出，《信訪工作條例》第十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織可以采用信息網(wǎng)絡、書信、電話、傳真、走訪等形式，向各級機關(guān)、單位反映情況，提出建議、意見或者投訴請求……”其第十九條規(guī)定：“信訪人一般應當采用書面形式提出信訪事項……”根據(jù)上述規(guī)定，信訪人提出信訪的方式可以是多樣的，但一般應當采用書面形式。財政部門和有關(guān)部門應當鼓勵舉報人通過規(guī)范的書面方式進行舉報，以公開舉報途徑、制定相應文書文本格式等方式加以引導，以便于處理舉報事項。

根據(jù)《信訪工作條例》第十九條的規(guī)定，舉報人書面提出政府采購舉報事項，應包括舉報人姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由。如舉報人口頭提出政府采購舉報事項，收到舉報的機關(guān)、單位應當如實記錄舉報事項。舉報人提出政府采購舉報事項，應當客觀真實，對其所提供材料內(nèi)容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。政府采購舉報事項已經(jīng)受理或者正在辦理的，舉報人在規(guī)定期限內(nèi)向受理辦理機關(guān)、單位的上級機關(guān)、單位又提出同一政府采購舉報事項的，上級機關(guān)、單位不予受理。

對于政府采購舉報事項的受理，根據(jù)《信訪工作條例》第二十三條、第二十四條相關(guān)規(guī)定，收到政府采購舉報的機關(guān)、單位對舉報人直接提出的政府采購舉報事項，應當予以登記；對屬于本機關(guān)、單位職權(quán)范圍的，應當告知舉報人接收情況以及處理途徑和程序；對屬于本系統(tǒng)下級機關(guān)、單位職權(quán)范圍的，應當轉(zhuǎn)送、交辦有權(quán)處理的機關(guān)、單位，并告知舉報人轉(zhuǎn)送、交辦去向；對不屬于本機關(guān)、單位或者本系統(tǒng)職權(quán)范圍的，應當告知舉報人向有權(quán)處理的機關(guān)、單位提出。對舉報人直接提出的政府采購舉報事項，有關(guān)機關(guān)、單位能夠當場告知的，應當當場書面告知；不能當場告知的，應當自收到政府采購舉報事項之日起15日內(nèi)書面告知舉報人，但舉報人的姓名（名稱）、住址不清的除外。涉及兩個或者兩個以上機關(guān)、單位的政府采購舉報事項，由所涉及的機關(guān)、單位協(xié)商受理；受理有爭議的，由其共同的上一級機關(guān)、單位決定受理機關(guān)；受理有爭議且沒有共同的上一級機關(guān)、單位的，由共同的信訪工作聯(lián)席會議協(xié)調(diào)處理。

對于重大、緊急政府采購舉報事項的受理，根據(jù)《信訪工作條例》第二十五條相關(guān)規(guī)定，各級機關(guān)、單位對可能造成社會影響的重大、緊急政府采購舉報事項和舉報信息，應當及時報告本級黨委和政府，通報相關(guān)主管部門和本級信訪工作聯(lián)席會議辦公室，在職責范圍內(nèi)依法及時采取措施，防止不良影響的產(chǎn)生、擴大。

第二，政府采購舉報事項處理的一般要求。

關(guān)于政府采購舉報事項處理的基本原則，根據(jù)《信訪工作條例》第二十七條、第二十八條相關(guān)規(guī)定，各級機關(guān)、單位及其工作人員應當根據(jù)各自職責和有關(guān)規(guī)定，按照訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理的要求，依法按政策及時就地解決群眾合法合理訴求。各級機關(guān)、單位及其工作人員處理舉報事項，應當恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責任，加強教育疏導，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。

另外，政府采購舉報事項處理應當執(zhí)行訴訟與信訪分離制度、回避制度、保密制度。這在《信訪工作條例》第二十八條和第三十條中可以找到相關(guān)依據(jù)。

政府采購舉報事項處理可以進行調(diào)解。根據(jù)《信訪工作條例》第三十三條相關(guān)規(guī)定，各級機關(guān)、單位在處理政府采購舉報事項過程中，可以在不違反政策法規(guī)強制性規(guī)定的情況下，在裁量權(quán)范圍內(nèi)，經(jīng)爭議雙方當事人同意進行調(diào)解，可以引導爭議雙方當事人自愿和解。經(jīng)調(diào)解、和解達成一致意見的，應當制作調(diào)解協(xié)議書或者和解協(xié)議書。

第三，可以通過行政程序解決的政府采購舉報事項的處理要求。

根據(jù)《信訪工作條例》第三十一條相關(guān)規(guī)定，政府采購舉報中的申訴求決類事項，如果屬于可以通過行政復議、行政裁決、行政確認、行政許可、行政處罰等行政程序解決的，有權(quán)處理的機關(guān)、單位應當導入相應程序處理。政府采購實務中，部分供應商以舉報代替質(zhì)疑、投訴，試圖繞開政府采購規(guī)定的行政裁決（投訴處理）程序解決政府采購爭議。實際工作中，大量的舉報事宜屬于申訴求決類事項，對于可以通過質(zhì)疑、投訴程序進行權(quán)利救濟，未依循質(zhì)疑、投訴程序而選擇舉報方式的做法，《信訪工作條例》進一步要求財政部門導入相應行政裁決程序解決，由此避免了供應商多頭維權(quán)的情形。

事實上，政府采購相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)為供應商提供了法定的權(quán)利救濟制度。供應商在認為自身合法權(quán)益遭受損害時，應當依循質(zhì)疑、投訴等法定途徑尋求權(quán)利救濟。供應商選擇舉報等方式而未在法定期限按法定程序提出質(zhì)疑、投訴的，財政部門對其沒有告知案件處理結(jié)果的義務。

筆者還注意到，《信訪工作條例》和政府采購法在舉報事項的規(guī)定上有細微差異。《信訪工作條例》規(guī)定的信訪事項分為建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類等類型，政府采購中產(chǎn)生的爭議事項多為需要財政部門介入處理的申訴求決類，而政府采購法第七十條規(guī)定的舉報事項僅列舉為對違法行為的控告和檢舉。對此，筆者認為，在政府采購法的立法意圖中，政府采購的檢舉控告事項可以通過信訪渠道解決，而申訴求決類爭議政府采購法律已經(jīng)設定了專門的救濟程序，不鼓勵通過舉報程序解決。

第四，不可以通過行政裁決解決的政府采購舉報事項的處理要求。

根據(jù)《信訪工作條例》第三十一條相關(guān)規(guī)定，對于不可以通過行政裁決解決的政府采購舉報事項，有權(quán)處理的機關(guān)應當聽取舉報人陳述事實和理由，并調(diào)查核實，出具信訪處理意見書。對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。

根據(jù)《信訪工作條例》第三十二條相關(guān)規(guī)定，信訪處理意見書應當載明舉報人舉報請求、事實和理由、處理意見及其法律法規(guī)依據(jù)。請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持；請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應當作出解釋說明；請求缺乏事實根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持。有權(quán)處理的機關(guān)、單位作出支持信訪請求意見的，應當督促有關(guān)機關(guān)、單位執(zhí)行；不予支持的，應當做好舉報人的疏導教育工作。

根據(jù)《信訪工作條例》第三十四條相關(guān)規(guī)定，政府采購舉報事項應當自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)；情況復雜的，經(jīng)本機關(guān)、單位負責人批準，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知舉報人延期理由。

政府采購舉報中的救濟程序

在《最高人民法院關(guān)于舉報人對行政機關(guān)就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》中，最高人民法院的答復意見為：“舉報人為維護自身合法權(quán)益而舉報相關(guān)違法行為人，要求行政機關(guān)查處，對行政機關(guān)就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。”

然而，《信訪工作條例》將檢舉控告類事項納入信訪事項范疇，《信訪工作條例》規(guī)定的對信訪處理意見不服的救濟程序僅包括復查和復核，不包括行政復議、行政訴訟。

而且，在某地《〈關(guān)于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示〉的答復意見》中，當?shù)厝嗣穹ㄔ旱拇饛鸵庖姙椋骸耙弧⑿旁L工作機構(gòu)是各級人民政府或政府工作部門授權(quán)負責信訪工作的專門機構(gòu)，其依據(jù)有關(guān)條例作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權(quán)利不產(chǎn)生實質(zhì)影響。信訪人對信訪機構(gòu)依據(jù)有關(guān)條例處理信訪事項的行為或者不履行有關(guān)條例規(guī)定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。二、對信訪事項有權(quán)處理的行政機關(guān)依據(jù)有關(guān)條例作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復查、復核意見等行為，均不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

因此，筆者認為，對屬于信訪范疇的政府采購舉報，舉報人對處理意見不服的，只有請求復查和復核的權(quán)利，沒有申請行政復議、提起行政訴訟的權(quán)利；對于復查、復核意見，舉報人亦沒有申請行政復議、提起行政訴訟的權(quán)利。

（作者單位：北京盈科沈陽律師事務所，深圳龍達招標有限公司）

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