群策群力 集思廣益

【圓桌論壇】

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——多方暢談緊急采購頂層設(shè)計(jì)

話題引出：自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，緊急采購相關(guān)問題就備受多方關(guān)注。今年，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃的通知》提出，要依法完善應(yīng)急處置期間政府緊急采購制度，優(yōu)化流程、簡化手續(xù)。那么，緊急采購是什么？與政府采購有何聯(lián)系與區(qū)別？緊急采購的頂層設(shè)計(jì)側(cè)重點(diǎn)在哪兒？本期《中國政府采購報(bào)》特邀業(yè)界人士對此進(jìn)行逐一探討。

主持人：

中國政府采購報(bào)記者 張舒慧

嘉賓：

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授              成協(xié)中

南開大學(xué)法學(xué)院教授                   何紅鋒

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授             張小平

遼寧省財(cái)政廳政府采購監(jiān)督管理處副處長 佟克勝

某集采機(jī)構(gòu)工作人員                   楊語芙

追本溯源 為何“急”

主持人：感謝各位百忙之中參與本期的圓桌論壇。本期我們聚焦緊急采購制度的頂層設(shè)計(jì)話題。

各位專家如何定義緊急采購？緊急采購與政府采購之間有何聯(lián)系與區(qū)別？

何紅鋒：緊急政府采購（以下簡稱緊急采購）是指，在抗災(zāi)搶險(xiǎn)、疫情緊迫、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員等緊急情況下，為完成急迫任務(wù)而進(jìn)行的貨物、工程、服務(wù)等政府采購活動(dòng)。換句話說，緊急采購是政府采購中的下位概念，屬于政府采購；同時(shí)，緊急采購又是特殊的政府采購。

成協(xié)中：我認(rèn)同何教授的觀點(diǎn)，緊急采購應(yīng)屬于政府采購的范疇。但因?yàn)榫o急采購是發(fā)生在特定情形下，使得其采購活動(dòng)難以完整適用《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中關(guān)于政府采購方式、政府采購程序等規(guī)定。但值得注意的是，緊急采購仍要受到政府采購法律法規(guī)的約束。

緊急采購與政府采購之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是時(shí)間緊迫性不同。一般采購并不具有緊迫性。而緊急采購是為了應(yīng)對突發(fā)事件，需要快速確定采購需求，快速執(zhí)行采購程序，從而滿足應(yīng)急需要。二是是否需要遵循采購計(jì)劃性。一般采購需要在預(yù)算中編列采購主體的年度采購計(jì)劃，并進(jìn)行批準(zhǔn)。緊急采購因情勢緊急可突破采購計(jì)劃性的要求，即使采購項(xiàng)目未編列在年度采購計(jì)劃中，也要實(shí)施采購。三是關(guān)注的首要目標(biāo)不同。一般采購優(yōu)先關(guān)注提高資金使用效益。緊急采購的首要目標(biāo)是快速滿足應(yīng)急需求，優(yōu)先考慮貨源是否充足、交付是否及時(shí)。四是適用的程序不同。一般采購需執(zhí)行法定采購流程，多采用競爭性采購方式。緊急采購不必遵循一般采購程序中有關(guān)期限、供應(yīng)商數(shù)量等要求，更傾向非競爭性采購方式，或是由采購人直接確定供應(yīng)商并下達(dá)采購指令。

主持人：各位認(rèn)為，我國構(gòu)建緊急采購制度的緊迫性和必要性具體體現(xiàn)在哪里？

張小平：一方面，我國國情決定了亟須構(gòu)建緊急采購制度。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，隨著應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)措施的持續(xù)推進(jìn)、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，我國的資源、環(huán)境和生態(tài)壓力加劇，自然災(zāi)害防范應(yīng)對形勢更加嚴(yán)峻復(fù)雜，各類突發(fā)事件造成的危害程度直線上升；另一方面，構(gòu)建緊急采購制度是國家治理能力現(xiàn)代化的一部分。要健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力，必須在總結(jié)現(xiàn)有緊急采購經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建與完善我國的緊急采購制度。

成協(xié)中：構(gòu)建緊急采購制度，首先是有效應(yīng)對突發(fā)事件的重要保障。國內(nèi)新冠肺炎疫情多輪反彈，各地隨時(shí)可能因?yàn)橐咔樘幱诰o急狀態(tài)。為了提高我國各級(jí)政府對突發(fā)事件的應(yīng)對能力，確保突發(fā)事件發(fā)生后能夠迅速滿足采購需求，亟須構(gòu)建符合我國實(shí)際需要的緊急采購制度。其次是治理緊急采購亂象的必要手段。在以往緊急采購的實(shí)踐中，因缺乏健全的緊急采購制度的指導(dǎo)和約束，采購程序不規(guī)范、采購方式過于僵硬、采購價(jià)格過高、采購質(zhì)量難以保障、監(jiān)督管理缺失等問題不同程度地存在。因而，加快建立統(tǒng)一的緊急采購制度，對規(guī)范采購人、供應(yīng)商等緊急采購參與人的行為大有裨益。最后是推進(jìn)緊急采購法治化的必經(jīng)途徑。我國現(xiàn)有法律法規(guī)并未對突發(fā)事件發(fā)生后的物資采購問題作出規(guī)定，由于全國缺少統(tǒng)一的緊急采購制度規(guī)范，地方出臺(tái)的規(guī)范性文件往往存在內(nèi)容簡單、操作性差、合法性不足等問題。因而，從國家層面建立緊急采購制度，明確緊急采購的適用情形、采購方式、具體流程和監(jiān)管措施等內(nèi)容，既可以使采購人為應(yīng)對突發(fā)事件而簡化采購流程時(shí)有法可依，又可以確保緊急采購過程的規(guī)范性和結(jié)果的公正性，實(shí)現(xiàn)形式法治和實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一。

 頂層設(shè)計(jì) 如何“設(shè)”

主持人：在頂層設(shè)計(jì)方面，各位專家認(rèn)為方向或側(cè)重點(diǎn)在哪？

楊語芙：緊急采購因?yàn)槠涮厥庑孕枰嬖O(shè)計(jì)。重點(diǎn)可圍繞以下三個(gè)方面展開：一是效率。采購程序和流程應(yīng)該快捷高效。采購方式可參考單一來源、詢價(jià)、競爭性談判，并進(jìn)一步簡化流程。二是效益。如何最大程度地保障采購效益是頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)之一。建議加強(qiáng)市場研究，借助專家和研究機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行采購指導(dǎo)。三是公正。采購的緊急性可能會(huì)帶來透明度不夠、競爭不充分等問題。因此，有必要構(gòu)建緊急采購的評價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。

成協(xié)中：目前《政府采購法》對緊急采購范圍的規(guī)定是“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件”，但并非只要發(fā)生不可抗力事件就要實(shí)施緊急采購。對此，建議借鑒法國《公共采購法典》對“重大緊急情況”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事件的發(fā)生不能預(yù)見、不能避免且不能克服，采用常規(guī)采購程序?qū)⑴c事件的應(yīng)急處理產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾、事件與采購的緊急性存在因果相關(guān)性時(shí)，才能啟動(dòng)緊急采購。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了四種突發(fā)事件的類型，分別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，且滿足以上條件時(shí)，則可以實(shí)施緊急采購。同時(shí)，因事件的緊急程度和突發(fā)等級(jí)不同，應(yīng)當(dāng)按照類別、等級(jí)和地區(qū)分別設(shè)定啟動(dòng)條件。市級(jí)以上財(cái)政部門或突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部可作為授權(quán)部門，授權(quán)所在地啟動(dòng)緊急采購工作程序。授權(quán)時(shí)應(yīng)明確授權(quán)的事項(xiàng)范圍及時(shí)間范圍。

啟動(dòng)后，緊急采購可以采取非競爭性的方式，由采購人直接確定供應(yīng)商并下達(dá)采購指令。采購人既可以通過電話、電子郵件、親自見面或采購需求交流會(huì)等方式來聯(lián)系潛在供應(yīng)商，也可以雇用在市場上擁有優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商資源的代理人。對于那些有過供貨經(jīng)歷、誠信良好的供應(yīng)商，采購人可以直接下單采購；對于不太熟悉的供應(yīng)商，可快速對其開展市場調(diào)查，并聽取專家或同行的意見，在確定采購需求后再選擇適合的供應(yīng)商。

但是當(dāng)市場供應(yīng)能力和供應(yīng)時(shí)間可以滿足緊急救援需要時(shí)，采購人在實(shí)施緊急采購的過程中不應(yīng)排除競爭，應(yīng)按照對緊急物資需求程度的不同，靈活采用不同的采購方式。如，對于某些時(shí)效性要求相對較弱且需求量大的采購物資，可通過招標(biāo)的方式，同時(shí)適當(dāng)縮短招標(biāo)期限，兼顧采購效率和采購的競爭性；或者突破采購金額和標(biāo)的種類的限制，直接使用競爭性談判的方式開展采購，同時(shí)縮短各環(huán)節(jié)期限以加快采購進(jìn)程；或者采取限制競爭的單一來源采購方式，以快速實(shí)現(xiàn)采購需求。為了滿足突發(fā)事件中的采購需求，還可以采用框架協(xié)議的方式進(jìn)行采購，或者采取聯(lián)合采購的方式，不同部門的采購人通過聯(lián)合，將有共性需求的產(chǎn)品和服務(wù)統(tǒng)一委托一家采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中帶量采購，以提高采購效率。

何紅鋒：在緊急采購中，采購人在選擇供應(yīng)商時(shí)，必須考慮定價(jià)問題，至少要考慮未來的結(jié)算問題。同時(shí)，從規(guī)范行為的角度，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)訂立合同。合同中既要有雙方可確定的內(nèi)容，也要為暫時(shí)不能確定的內(nèi)容留有協(xié)議空間。

就價(jià)格而言，如果不能明確總價(jià)，但能明確單價(jià)，可以先明確單價(jià)，然后根據(jù)緊急采購最終確定的采購量進(jìn)行結(jié)算。一旦發(fā)生突發(fā)事件，若趕上節(jié)假日，不少企業(yè)停工、員工放假，導(dǎo)致原料進(jìn)價(jià)、員工工資都會(huì)有較大漲幅，可能導(dǎo)致單價(jià)也無法確定，則可以考慮采取“成本加酬金”的方式進(jìn)行定價(jià)。這種方式，本質(zhì)上類似于實(shí)報(bào)實(shí)銷，供應(yīng)商的生產(chǎn)成本全部由采購人承擔(dān)，除此之外，還要給企業(yè)一定的利潤空間。在這種定價(jià)方式中，供應(yīng)商的成本在結(jié)算時(shí)將受到嚴(yán)格的審核，這就需要承包商保留好相關(guān)支出憑證。

值得注意的是，緊急采購中的標(biāo)段劃分與一般采購相比有較大變化。以緊急采購口罩時(shí)運(yùn)輸是否作為同一標(biāo)段為例，如果供應(yīng)商可以組織或者委托運(yùn)輸，則口罩與運(yùn)輸可以作為一個(gè)標(biāo)段進(jìn)行采購；如果供應(yīng)商無法完成運(yùn)輸工作，但當(dāng)?shù)卣梢詤f(xié)調(diào)物流企業(yè)進(jìn)行運(yùn)輸，則可以考慮將口罩生產(chǎn)與口罩運(yùn)輸分為兩個(gè)標(biāo)段進(jìn)行采購；如果供應(yīng)商無法完成運(yùn)輸工作，當(dāng)?shù)卣膊痪邆鋮f(xié)調(diào)物流企業(yè)進(jìn)行運(yùn)輸?shù)哪芰Γ瑒t應(yīng)當(dāng)自行組織運(yùn)輸力量進(jìn)行運(yùn)輸，僅采購口罩這一標(biāo)段。

抽絲剝繭 難在哪兒

主持人：當(dāng)前，我國緊急采購立法難點(diǎn)有哪些？

佟克勝：前面幾位專家提到了緊急采購制度構(gòu)建的側(cè)重點(diǎn)，包括適用范圍和采購方式。我認(rèn)為，這些既是側(cè)重點(diǎn)也是難點(diǎn)。只有明確了緊急采購的適用范圍，才便于采購人結(jié)合實(shí)際情況通過緊急采購滿足需求。另外，之前也提到，緊急采購的前提條件可能是自然災(zāi)害，也可能是事故災(zāi)難，還可能是公共衛(wèi)生事件，這些內(nèi)容易定性描述，卻難定量界定。此外，在緊急狀況下，對于采購方式的具體選擇，受市場供需情況的影響較大，采購人的市場調(diào)查能力也受限。如何統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)便于采購人執(zhí)行，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，也是不可忽視的難點(diǎn)之一。

成協(xié)中：我認(rèn)為，主要有三大難點(diǎn)。難點(diǎn)一是緊急采購在規(guī)范適用基礎(chǔ)上如何確定特殊性。若制定一部單獨(dú)的緊急采購法律規(guī)范，就要突出緊急采購的特殊性。比如，如何突破《政府采購法》規(guī)定的適用競爭性談判、單一來源采購的情形，在滿足何種條件時(shí)，可以在緊急采購中直接采取競爭性談判或單一來源采購的方式。同時(shí)，要注重該部法律規(guī)范與《政府采購法》已有內(nèi)容的銜接。如，在緊急采購中適用公開招標(biāo)的程序，是否除了縮短時(shí)限，其他方面如招標(biāo)公告的發(fā)布、招標(biāo)文件的編制、資格預(yù)審、評標(biāo)委員會(huì)組成人員的確定、開標(biāo)評標(biāo)定標(biāo)等都要遵循法定的公開招標(biāo)程序。

難點(diǎn)二是緊急采購啟動(dòng)與終止制度的設(shè)計(jì)。緊急采購的啟動(dòng)主要涉及以下幾個(gè)關(guān)鍵問題：一是適用條件，滿足何種條件才可以啟動(dòng)適用緊急采購；二是授權(quán)主體，哪級(jí)政府以及哪個(gè)政府部門有權(quán)授權(quán)啟動(dòng)緊急采購，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部是否有權(quán)授權(quán)啟動(dòng)緊急采購；三是授權(quán)范圍，授權(quán)主體如何確定適用緊急采購的項(xiàng)目和起止時(shí)間；四是裁量權(quán)濫用問題，既要防止授權(quán)主體隨意啟動(dòng)適用緊急采購，也要防止采購人對緊急情況與采購方式未作分析就隨意選擇非競爭方式。

緊急采購的終止同樣涉及緊急采購的適用范圍和條件，對于一般性的突發(fā)事件，緊迫狀態(tài)往往持續(xù)時(shí)間不長，較容易確定緊急采購終止時(shí)間。但是面對常態(tài)化的疫情防控，在各類防疫物資產(chǎn)能已經(jīng)全面恢復(fù)并大幅增長、市場供給條件全面改善但零星緊急事態(tài)仍然頻發(fā)的情況下，是繼續(xù)實(shí)施還是終止實(shí)施緊急采購，還需要確定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)。

難點(diǎn)三是加快采購速度與提高財(cái)政資金使用效益的平衡。緊急采購側(cè)重于盡可能在最短的時(shí)間內(nèi)滿足采購需求，以應(yīng)對突發(fā)事件救援物資之需，但這并不意味著要完全放棄對提高政府采購資金的使用效益這一采購目標(biāo)的追求。這就需要通過立法對加快采購速度與提高財(cái)政資金效益作出有效的平衡。在具體的制度設(shè)計(jì)上，可以把握以下三方面：一是在對緊急采購進(jìn)行方式創(chuàng)新和流程再造時(shí)，要明確不同采購方式使用的優(yōu)先級(jí)，明確采用直接采購方式的前提條件，謹(jǐn)慎刪除那些致力于提高財(cái)政資金使用效益的流程，適當(dāng)調(diào)整個(gè)別程序至采購后補(bǔ)充完成。二是在賦予采購人自主選擇采購方式裁量權(quán)的同時(shí)，要通過記錄留存、信息公開、審計(jì)監(jiān)督、投訴舉報(bào)等制度的設(shè)計(jì)，確保采購人結(jié)合具體情形和采購事項(xiàng)，選擇最科學(xué)、最合理的采購方式，既能及時(shí)獲取質(zhì)量合格的應(yīng)急物資，又能高效利用財(cái)政資金。三是強(qiáng)化緊急采購的價(jià)格管理，采購人應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況科學(xué)選擇定價(jià)方法、確定采購標(biāo)的合理價(jià)格區(qū)間，為防止畸高價(jià)格對市場秩序的干擾，還應(yīng)設(shè)定最高限價(jià)，從而有效控制采購成本。與此同時(shí)，還應(yīng)在合理定價(jià)的基礎(chǔ)上建立網(wǎng)上價(jià)格監(jiān)測監(jiān)控機(jī)制并進(jìn)行實(shí)時(shí)更新公示，從而指導(dǎo)供應(yīng)商合理報(bào)價(jià)和采購人理性采購。

張小平：所有的立法都是基于對某種場景的預(yù)設(shè)而完成的。緊急采購的難點(diǎn)恰好在于，有些極端場景超出了人們所能預(yù)想的情景。如果時(shí)間倒退到2019年，立法者是否能夠預(yù)想一種在全國范圍內(nèi)乃至在全球范圍內(nèi)引起物資短缺的疾病大流行帶來的緊急采購需求？維持一種較高水準(zhǔn)的應(yīng)急體制的綜合成本是非常高昂的。緊急采購立法盡管是一個(gè)法律問題，但是背后所隱藏的一個(gè)更為基本的問題，就是權(quán)衡選擇整體的應(yīng)急能力維持在什么水平上。

 救濟(jì)監(jiān)管 有何建議

主持人：對于如何構(gòu)建緊急采購制度中救濟(jì)與監(jiān)管等內(nèi)容，各位有哪些建議？

張小平：首先，緊急采購過程適用靈活機(jī)制，很難有完全統(tǒng)一的規(guī)則。因此，貫徹一項(xiàng)基本原則是非常有必要的，即《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中提到的“市場供應(yīng)能力、供應(yīng)時(shí)間能滿足應(yīng)急救援需要的，采購人不得因緊急采購排除競爭”。其次，要明確采購人對于采購結(jié)果中“合理價(jià)格”的說明義務(wù)。政府采購審計(jì)工作的重點(diǎn)之一，就是緊急采購結(jié)果合理價(jià)格是否能成立，采購人必須對異常的價(jià)格作出說明。最后，采購結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，接受包括潛在供應(yīng)商等利益相關(guān)者在內(nèi)的社會(huì)公眾的監(jiān)督。

成協(xié)中：一是建立緊急采購內(nèi)控機(jī)制。采購單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立健全緊急采購內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控管理。如，擬定緊急采購預(yù)案、建立專門的緊急采購小組、完善緊急采購檔案管理等。

二是推動(dòng)采購全過程信息公開。推動(dòng)緊急采購全過程的信息公開，采購人應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，確保采購活動(dòng)的公開性和透明性，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。盡管緊急采購可以免于事先公告，但對于超過一定限額的合同授予，事后要在政府電子投標(biāo)系統(tǒng)中予以公告，并標(biāo)明該項(xiàng)采購屬于緊急采購。

三是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。緊急采購中簡化采購程序更易為腐敗創(chuàng)造機(jī)會(huì)，因此，要加強(qiáng)對緊急采購的審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)的專業(yè)力量，識(shí)別采購中的腐敗問題。審計(jì)部門可以將事后審計(jì)變?yōu)槿^程的跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)審查釆購單位的緊急釆購是否得到授權(quán)、供應(yīng)商的選擇是否符合要求、成交價(jià)格是否公平合理，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種違規(guī)行為。

四是健全投訴舉報(bào)制度。在對《政府采購法》第八十五條中關(guān)于緊急采購“不適用本法”作出解釋時(shí)，應(yīng)進(jìn)行必要的限縮，使監(jiān)督救濟(jì)仍能覆蓋到緊急采購活動(dòng)，緊急采購也應(yīng)適用質(zhì)疑和投訴程序。雖然緊急采購有時(shí)采用非競爭的方式，面對的是特定的供應(yīng)商，但不能因此阻斷其他未參與采購活動(dòng)的供應(yīng)商提出質(zhì)疑的途徑。其他供應(yīng)商可在緊急采購公示期間提出質(zhì)疑，采購人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以回復(fù)。此外，要暢通舉報(bào)渠道，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)采購單位及采購人員存在徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，可以向有關(guān)部門舉報(bào)。

五是建立緊急采購問責(zé)機(jī)制。若發(fā)現(xiàn)采購過程中存在違規(guī)、違紀(jì)、違法等行為，例如，緊急采購中價(jià)格虛高、欺詐、行賄和腐敗等問題，應(yīng)嚴(yán)格追查，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

主持人：感謝各位專家提出的真知灼見！今天的圓桌論壇碩果累累，希望能為緊急采購制度的頂層設(shè)計(jì)提供有益參考。

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