政府采購與應急征用之間的差異與協同

【專家觀點】

政府采購與應急征用之間的差異與協同

■ 張小平

在近期對應急物資保障體制的理論研討和實踐探索中，出現了將政府采購與行政征用納入應急物資保障體制聯合使用的傾向。筆者認為，政府采購和應急征用屬于兩種制度，他們在功能上有所聯系，在性質上有所區別。厘清政府采購和應急征用的關系，對于更好地發揮兩者的制度優勢，更有針對性地改進應急物資保障體制，具有重要的意義。

差異性主要體現在三方面

政府采購是各級政府為了開展政務活動和提供公共產品，在財政的監督下，以法定方式從國內外市場上購買貨物、服務和工程的行為。征用是國家依照法律規定條件將集體或個人的財產收歸公用的措施。征用可以發生在常態之下，也可因緊急狀態而發生。應急征用是在發生或即將發生緊急狀況時，有權主體按照法律的相關規定強制取得非國有財產的使用權。

政府采購和應急征用都是使政府獲得履行公共職能所需物品的法律機制，這是兩者在功能上的聯系。與此同時，兩者有著諸多重要差異。

首先，在體現的意志上，政府采購過程體現的是采購方和供貨方的協定意志，使用的是市場機制。應急征用體現的是公權力單方的意志，使用的是行政命令機制。

其次，在程序控制上，政府采購主要通過采購計劃、競爭程序、信息公開、質疑投訴等機制實現對采購活動的控制。應急征用主要通過主體資格、合理補償等進行控制。

最后，是對價格的支付標準。政府采購支付標準是基于市場價格基礎之上由采購程序所產生的最終成交價格。應急征用所給予的是“公平、合理的補償”，市場價格只是其中的考慮因素之一。

適用應急征用需要滿足法定的限制條件

盡管《中華人民共和國政府采購法》賦予采購主體在發生“嚴重自然災害和其他不可抗力事件”時進行靈活處理的權力，但緊急采購的成效，最終取決于當時的市場供求形勢。在產能嚴重不足、市場供應緊張的情況下，緊急采購可能難以滿足應對緊急事態的需求。因此，通過應急征用制度獲取相關物品自然成為一個非常具有吸引力的政策選項。應急征用在制度上有兩項優勢：第一，應急征用繞過了締約過程，程序更為高效；第二，應急征用能突破市場供給量的時空限制，動員在緊急事態發生區域的物品存量。但是，應急征用并非一種可以和緊急采購無縫銜接的制度。由于應急征用涉及對公民和法人財產權乃至其他基本權益的限制，因而，在法律上受到更多的限制。

首先是對能夠實施應急征用的主體資格的限制。《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第十二條規定“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產”，同時該法第五十二條規定“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用……”依據依法行政原則和體系解釋方法，將能夠作出征用決策的主體限定在“履行統一領導職責或組織處置突發事件的人民政府”更為妥當。

其次是對征用所涉及物品范圍的限制。《突發事件應對法》第十二條規定，“被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還”。從“獲得使用權”這一征用制度的基本目的和“返還”的文字含義出發，征用的對象應當限于非消耗品。消耗性物品被“征用”，在非短缺經濟的條件下，日后以種類物進行“返還”沒有實際意義。從法律角度看，消耗性物品被“征用”，政府所獲得的是其所有權。整體來看，對消耗物品的“征用”實質上是“征收”。《突發事件應對法》第五十二條規定的征用范圍包括“應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資”。前四項列舉均為非消耗品。“其他物資”能否擴張至“消耗品”，應慎重把握。

最后，無論將征用的對象限于非消耗品還是擴張至消耗品，政府都應承擔同類物品的保供義務。由于征用活動導致可以用于非應急目的的同類物品存量下降，基于《中華人民共和國憲法》“尊重和保障人權”的要求以及公共利益的考量，政府應采用包括配給在內的各種手段保障同類物品一定水平的基本供給。這也是對《突發事件應對法》第五十一條規定的政府“保障基本生活需要”義務的合理解讀。

“先征用、后結算”的方法有待完善

為了解決應急物資臨時不足的問題，一些地方根據實踐中的做法，在規范性文件中確立了“先征用、后結算”的機制。從其結算價格來看，這種征用實際是一種政府采購行為。其使用“征用”這一說法的目的，實際上希望繞過采購程序，在沒有簽署采購合同的情況下實現合同履行，存在著名實不符的問題。從合理性的角度來講，在政府采購的自由協商特性和征用的單方強制特性之間，是否應設立某種過渡性的機制，值得進一步探討。從合法性的角度來講，此種做法可能存在一定問題。應急物資的保障由緊急采購、應急儲備、產能管理、應急征用等多種機制構成，應避免使用法律依據不足的政策工具。

（本文作者系中央財經大學法學院副教授）

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