公共資源交易平臺(tái)扣分管理應(yīng)納入法治化軌道

公共資源交易平臺(tái)扣分管理應(yīng)納入法治化軌道

■ 張澤明

在公共資源交易平臺(tái)，尤其是電子化平臺(tái)管理上，存在這樣一種現(xiàn)象：平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方或相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等實(shí)行積分管理，如果代理機(jī)構(gòu)或供應(yīng)商不遵守相關(guān)平臺(tái)規(guī)范導(dǎo)致扣分累計(jì)到一定程度，其將在一定期限內(nèi)不能使用賬號(hào)進(jìn)行交易。這種禁用相關(guān)主體賬號(hào)的扣分行為是否算行政處罰？相關(guān)主體能否享受法律救濟(jì)措施？在行政相對(duì)人法律意識(shí)日漸高漲的當(dāng)下，筆者認(rèn)為，平臺(tái)扣分管理納入法治化軌道尤為重要。

扣分禁用相關(guān)主體賬號(hào)從行為特征上應(yīng)納入行政處罰法調(diào)整。按照行政處罰法對(duì)行政處罰行為的定義，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為，是行政處罰。可見，是否對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施了減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒行為，是判斷行為是否屬于行政處罰措施的關(guān)鍵。

行政處罰法列舉了六種行政處罰措施：一是警告和通報(bào)批評(píng)。二是罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物。三是暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件。四是限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)。五是行政拘留。六是兜底條款，即法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。對(duì)照以上行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)可知，雖然禁用相關(guān)主體賬號(hào)行為不在行政處罰法的列舉范圍內(nèi)，但這種行為相當(dāng)于限制了代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行電子化招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)，限制了供應(yīng)商進(jìn)入招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)的權(quán)利，減損了其正當(dāng)權(quán)益。因此，監(jiān)管機(jī)關(guān)或交易平臺(tái)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的這種行為，在法律上應(yīng)受到行政處罰法的規(guī)制與調(diào)整。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，有關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)積分制管理限制代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的賬號(hào)使用，僅為一種行政管理手段，不算行政處罰。但筆者認(rèn)為，這種看法值得商榷。行政機(jī)關(guān)或有管理公共事務(wù)職能的組織，如果對(duì)相關(guān)主體實(shí)施了減損權(quán)益的行為而不納入行政處罰法的規(guī)制，相當(dāng)于鼓勵(lì)有關(guān)部門變相設(shè)置限制性條款逃避法律約束調(diào)整。按照《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕26號(hào)）精神，不得以其他行政管理措施的名義變相設(shè)定，規(guī)避行政處罰設(shè)定的要求，對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政管理措施是否屬于行政處罰有爭(zhēng)議的，要依法及時(shí)予以解釋答復(fù)或者提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)解釋答復(fù)。另外，將禁用賬號(hào)的行為不認(rèn)定為行政處罰，也不利于代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商群體依法行使救濟(jì)權(quán)利。模糊對(duì)禁用賬號(hào)等類似行為的認(rèn)定，甚至有可能為滋生腐敗提供“溫床”，不利于構(gòu)建招標(biāo)采購(gòu)廉潔環(huán)境。

平臺(tái)扣分管理規(guī)范實(shí)施仍存在諸多不足。根據(jù)前文，扣分禁用相關(guān)主體賬號(hào)從行為特征上除了應(yīng)納入行政處罰法調(diào)整外，還要看扣分這種行為是否為一種合法的行政處罰行為。

合法的行政處罰行為必須具備幾個(gè)要件，分別是行使主體合法、有處罰的法律依據(jù)、對(duì)行政相對(duì)人增加義務(wù)或減損權(quán)益。從前文分析可知，平臺(tái)扣分顯然減損了代理機(jī)構(gòu)或供應(yīng)商的權(quán)益，那么應(yīng)著重從主體和法律依據(jù)來(lái)分析。

第一，實(shí)施行政處罰的主體必須是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，委托符合或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織按授權(quán)實(shí)施行政處罰。公共資源交易平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)一般來(lái)說(shuō)不是行政機(jī)關(guān)。國(guó)家發(fā)改委等14個(gè)部委印發(fā)的《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》，明確公共資源交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)立足公共服務(wù)職能定位，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見的通知》也再次重申了交易平臺(tái)的這個(gè)定位。交易平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)如果想要通過(guò)扣分禁止行政相對(duì)人使用賬號(hào)，從行政處罰主體來(lái)看，必須要得到相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。否則，按照行政處罰法的規(guī)定，行政處罰實(shí)施主體不具有行政主體資格的，該行政處罰無(wú)效。

第二，從平臺(tái)實(shí)施扣分的法律依據(jù)看，現(xiàn)實(shí)中普遍存在處罰依據(jù)層級(jí)效力不足的問(wèn)題。按照行政處罰法規(guī)定，只有規(guī)章以上的規(guī)范性文件才能設(shè)定行政處罰。因此，公共資源交易平臺(tái)實(shí)施行政處罰性質(zhì)的扣分，其法律依據(jù)只能是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章這幾類。從目前來(lái)看，公共資源交易平臺(tái)扣分處罰一般依據(jù)的是地方政府或部門的規(guī)范性文件，這樣的行政處罰顯然沒有充分的法律依據(jù)。

第三，交易平臺(tái)通過(guò)扣分限制相對(duì)人進(jìn)行管理的手段，不妨參照《全國(guó)失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》的有關(guān)懲戒措施。按照該清單的定義，由公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履職需要實(shí)施的一些管理措施，如，限制申請(qǐng)財(cái)政性資金項(xiàng)目、限制參加評(píng)先評(píng)優(yōu)、限制享受優(yōu)惠政策和便利措施、納入重點(diǎn)監(jiān)管范圍等，是不涉及減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)的。因此，交易平臺(tái)行使類似的管理手段就不存在違反行政處罰法的問(wèn)題。譬如，證監(jiān)會(huì)依據(jù)《證券公司分類監(jiān)管規(guī)定》對(duì)證券公司進(jìn)行考核打分管理，會(huì)對(duì)證券公司違規(guī)行為進(jìn)行扣分，根據(jù)證券公司得分的不同對(duì)其進(jìn)行分類管理，包括對(duì)不同類別證券公司規(guī)定不同的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)資本準(zhǔn)備計(jì)算比例，在監(jiān)管資源分配、現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率等方面區(qū)別對(duì)待。這才是完全合法合理的監(jiān)管行為。

交易平臺(tái)管理應(yīng)確保在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。一方面是交易平臺(tái)不能通過(guò)扣分進(jìn)行變相行政處罰，另一方面是現(xiàn)實(shí)中確實(shí)需要交易平臺(tái)或相關(guān)部門維護(hù)好交易秩序，對(duì)在公共資源交易平臺(tái)尤其是電子化交易平臺(tái)上的交易主體進(jìn)行適當(dāng)管理。

——在沒有規(guī)章以上法律依據(jù)保障時(shí)，交易平臺(tái)對(duì)交易主體等進(jìn)行懲戒管理時(shí)不能突破“增加義務(wù)或減損權(quán)益”的紅線，可采取相對(duì)柔性的限制性措施。如，通報(bào)批評(píng)、限制享受平臺(tái)便利措施、加大對(duì)相關(guān)主體的監(jiān)管與考核力度等方式，確保相關(guān)主體按照交易平臺(tái)規(guī)范正常交易。

交易平臺(tái)在管理時(shí)，尤其要謹(jǐn)慎將非行政處罰性質(zhì)的扣分累計(jì)與失信聯(lián)合懲戒相掛鉤。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)，以下簡(jiǎn)稱49號(hào)文），只有特定的領(lǐng)域才可以設(shè)列嚴(yán)重失信主體名單。具體來(lái)說(shuō)，這些特定領(lǐng)域分布如下：一是行為使人的身體健康和生命安全受到嚴(yán)重危害的；二是行為使市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序遭到嚴(yán)重破壞的；三是拒不履行法定的相關(guān)義務(wù)，使得司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公信力遭到嚴(yán)重影響的；四是拒絕履行應(yīng)有的國(guó)防義務(wù)的。對(duì)前述這些嚴(yán)重違法失信行為領(lǐng)域的責(zé)任主體的認(rèn)定，必須以法律、法規(guī)級(jí)別的文件，或者以黨中央、國(guó)務(wù)院的相關(guān)政策文件作為依據(jù)，其他任何部門單位不能予以增加、擴(kuò)展。《全國(guó)失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》要求，不符合49號(hào)文精神的相關(guān)名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序自 2022年1月1日起一律廢止。在交易平臺(tái)的管理實(shí)踐上，一般扣分處理的事項(xiàng)幾乎沒有嚴(yán)重到或者可以根據(jù)法律、法規(guī)、政策納入失信聯(lián)合懲戒的，在當(dāng)前全國(guó)進(jìn)行失信聯(lián)合懲戒文件清理的背景下，交易平臺(tái)也要主動(dòng)進(jìn)行相關(guān)規(guī)范的清理。

——適時(shí)設(shè)立新的行政處罰。公共資源交易尤其是電子化平臺(tái)推廣使用后，出現(xiàn)了一些新型的違規(guī)行為，有的造成比較嚴(yán)重的后果。例如，有的交易主體不按要求上傳交易數(shù)據(jù)，對(duì)監(jiān)管與正常交易造成嚴(yán)重影響。有的代理機(jī)構(gòu)在交易平臺(tái)發(fā)布公告出現(xiàn)重大失誤，造成不良社會(huì)影響。公共資源交易行業(yè)內(nèi)應(yīng)當(dāng)群策群力，及時(shí)將此類實(shí)踐中存在的嚴(yán)重違規(guī)行為予以總結(jié)，在新出臺(tái)的部委規(guī)章，如《電子化政府采購(gòu)管理辦法》中明確其為行政處罰，并細(xì)化處罰措施，確保過(guò)懲相符，以維護(hù)公共資源交易正常秩序。

（作者單位：大連海關(guān)）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。