政務系統項目的“標配”采購方式

【一家之言】

政務系統項目的“標配”采購方式

■ 鐘志君

案情回顧

近日，N縣財政局收到A公司投訴。投訴稱，N縣B采購人組織的某政務系統招標采購適用采購方式錯誤，要求廢標重招。N縣財政局調查后發現，該政務系統采購項目的預算為180萬元，采購方式為競爭性談判，中標人為C公司，其報價為130萬元。另外得知，A公司報價為150萬元，其他兩家公司的報價分別為160萬元、168萬元。N縣財政局作出如下處理決定：根據《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第九條、《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第五十二條的規定，裁定采購人適用采購方式錯誤，責令采購人重新開展采購活動。

分析思考

采購人該如何選擇政務信息系統的采購方式？

采購人應該按《辦法》的規定選擇正確的采購方式。《辦法》第九條規定，政務信息系統采用招標方式采購的，應當采用綜合評分法；采用非招標方式采購的，應當采用競爭性磋商或單一來源采購方式。

筆者在全國各省（市）公共資源交易網上收集了近年來55個政務信息系統項目的采購情況，采用公開招標采購方式的有25個，其中有3個項目的采購預算和中標金額相差較大，價格分均為10分。南方某市政務系統采購預算為495萬元，中標金額為0.01元；北方某市政務云系統采購預算為619.8萬元，中標金額為450.01萬元；海南某政務系統采購預算為1794.27萬元，中標金額為1377.3萬元。其余22個項目的采購預算和中標金額非常接近。另外，采用單一來源采購方式的有20個，采購預算和中標金額均非常接近；采用競爭性磋商采購方式的有6個，其中，5個項目的采購預算和中標金額非常接近，但東北某市的政務信息系統的預算和中標金額相距甚遠；采用競爭性談判采購方式的有4個，其中，有兩個政務信息系統是在《辦法》實施之前采用競爭性談判采購方式的，預算和中標金額差距不大。由此可見，除了單一來源采購方式之外，采用其他采購方式的政務信息系統項目都存在低價或超低價中標的情況。比如，上述25個采用公開招標方式的項目，即使價格分設定為10分，仍然出現了0.01元中標的情況。

在采購方式的選擇上，筆者認為，還存在其他影響因素。從采購人的角度來看，假設該采購預算資金是采購人自有資金（比如預算主管部門核定的年度預算經費、行政事業性收費收入、其他收入資金等），那么采購人大概率會使用競爭性談判采購方式，價低者中標。這樣可以最大程度地節約自有資金。假設該采購預算是由本級或上級財政追加的資金，即該資金與采購人的自有資金無太大關系，采購人大概率會采用競爭性磋商、公開招標等方式，評審時采用綜合評分法，因為這樣即使高價中標，也不會影響采購人的自有資金。本案中，該項目采購預算本級財政追加一半，采購人的自有資金列支一半。于是，我們從預算經費的角度來看，就更好地理解了為何有的采購人會在《辦法》實施之后，仍然使用競爭性談判的采購方式。從財政部門的角度來看，目前政府部門都在過緊日子，過緊日子的關鍵一環就是看財政部門節約了多少財政資金，財政部門力求少花錢多辦事，最低價中標就有了理由。從績效評價的角度來看，少花錢不一定能辦好事，多花錢很可能辦壞事。采購人在享受同等質量的采購貨物和服務的前提下，盡可能地節約資金，最大限度地發揮和放大財政資金的社會效益，從這個角度來理解，全盤考慮采購項目的績效，尋找到采購預算和采購績效的最佳契合點，宜采用競爭性磋商、公開招標等使用綜合評分法的采購方式。

財政部門是否應該在采購前對采購方式進行前置監管？

對于該問題，實踐中有兩種答案。

一種答案是應該進行前置監管。因為，政府采購法賦予了財政部門對政府采購活動的監管權限，采購方式是采購活動的重要事項，理應進行前置監管，這樣可較好地避免采購活動中違規情況的出現。假設財政部門未對采購方式進行前置監管，又會被人說是不作為。

另一種答案是不應該進行前置監管。由采購人承擔主體責任，自主選擇采購方式，因為《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》規定：“采購人、集中采購機構確定采購方式、組織采購活動。”

假設，財政部門對采購方式進行前置監管，錯誤同意了采購人采用不合規的采購方式開展采購活動，該采購方式被質疑投訴，財政部門該如何處理投訴呢？

在本案中，采購人和中標人提出，財政部門在對采購計劃進行備案時，采購人在采購計劃備案表中明確了采購方式為競爭性談判，就應該視為財政部門同意采購人采用競爭性談判方式，而如今財政部門責令重新開展采購活動，是否前后矛盾？財政部門回應稱，備案表中標明的采購方式，不屬于財政部門在采購前監管的范疇，該項目屬于非公開招標采購項目，根據74號令的規定，應由采購人承擔主體責任，采購人可自主選擇采購方式。采購人不應該認為在采購計劃備案表中選擇了競爭性談判，就一定要使用競爭性談判，還可以在正式實施采購前對采購方式進行變更。

據筆者了解，本案中，財政部門在備案時也發現了這個采購方式的問題，也知道《辦法》已經實施，但是具體經辦人員從全國公共資源交易系統中查詢得知，《辦法》實施后，仍有不少同類項目采用競爭性談判采購方式。該經辦人員認為，在同等條件下，可以節約財政資金，符合過緊日子的要求，采用競爭性談判方式無可厚非。而在后期的投訴處理過程中，財政部門征求了法律顧問的意見后認為，采購人未按照《辦法》的規定選擇正確的采購方式，《辦法》屬于財政部的部門規章，對政府采購活動中有關各方具備法律約束力，采購人適用采購方式錯誤。

目前，該地財政部門已經重新修訂了采購計劃備案表，表中已無采購方式的選項，即采購人進行采購計劃備案時，無需向財政部門就采購方式進行備案。

筆者認為，應從采購法律法規和公平競爭這兩個方面來分析該問題。一方面，按照政府采購法實施條例的有關規定，對于符合公開招標采購方式而采用非公開招標采購方式的，財政部門應對此進行前置審批和監管。而對于符合非公開招標采購方式的，并未作出明確規定。另一方面，從公平競爭的角度來講，對于非公開招標方式中的公開競爭性強的采購方式，財政部門可不進行招標前置監管，由采購人自主選擇采購方式。對于非公開招標方式中公開競爭性弱，甚至沒有競爭性的采購方式，比如，采購人、評審專家從供應商庫中有限推薦供應商的方式，采購人據此選擇邀請招標、單一來源采購方式時，財政部門應對采購方式進行招標前置監管，維護政府采購活動的公平公正。

針對本案的投訴處理結果，有不同聲音嗎？

有人認為，本案投訴不成立。理由如下：一是競爭性談判是法定的采購方式，中標人的報價得到了評審專家的書面詢問和認可，不是惡意低價中標，不存在不正當競爭的違法行為。二是競爭性磋商不是政府采購法及其實施條例中規定的采購方式，財政部門僅憑《辦法》中的規定，未能綜合考慮是否存在惡意低價、不正當競爭等因素，責令采購人重新開展采購活動，值得商榷。

在本案中，從采購人的角度來講，中標人的報價是最低價，且沒有跌破成本，相較于預算，節約了50萬元的財政資金，這是少花錢辦好事。

從評審專家的角度看，在評審過程中，各位專家已就中標人的價格問題進行了書面詢問，中標人提供了其報價合理且不影響項目履約質量的書面回復。中標人的報價得到評審專家的一致認可。

從代理機構的視角看，該項目的采購方式是采購人經過“三重一大”集體決策而研究決定的，采購人負主體責任。放眼全國，在《辦法》實施后，也不乏有采購人采用競爭性談判采購方式來采購政務信息系統的例子。

另外，還有人表示，政府采購法及其實施條例均未明確禁止政務系統采購使用競爭性談判方式，僅憑《辦法》就裁定投訴成立，值得商榷。如果該項目是零元中標，明顯是不正當競爭，財政部門責令重新開展采購活動是沒有任何爭議的。采購人在申報采購計劃時，已就采購方式為競爭性談判向財政部門備案，財政部門備案通過后，采購人憑該備案發布招標采購公告。如此，等于財政部門自我否定。中標人可向財政部門和采購人主張相應的民事賠償。

當然，這只是部分人的觀點。上述案件中，財政部門按《辦法》處理投訴，并無不當。至于個中緣由，還可以再探討。

文章最后，筆者還想說點題外話。此案發生后，當地財政部門將此案例編入政府采購從業人員年度學習題庫，根據該地10家代理機構60多名從業人員、101名評審專家的答題結果來看，幾乎所有從業人員和評審專家都不了解《辦法》的規定。可見，政府采購普法工作任重道遠，各地財政部門應加大政府采購法律法規的宣傳和培訓力度，采購監管部門也應繼續強化業務學習，做到在政府采購活動中有法必依。

（作者單位：江西省崇義縣工業園區管委會）

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