政府綠色采購制度助力“雙碳”目標實現(xiàn)的思考

專家觀點

政府綠色采購制度助力“雙碳”目標實現(xiàn)的思考

■ 馬海濤 賀佳

為應(yīng)對氣候變化，減少溫室氣體排放，2020年我國在聯(lián)合國大會上提出，“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。2022年政府工作報告也指出，“有序推進碳達峰碳中和工作”。“雙碳”（碳達峰與碳中和）目標對中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。政府采購作為國家宏觀調(diào)控的一種方式，是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的重要手段之一，也是世界各國為實現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標所采取的通常做法。

一是，政府綠色采購彌補了企業(yè)進行低碳技術(shù)創(chuàng)新的正外部性。在一定程度上可以說，政府綠色采購是對具有綠色低碳技術(shù)企業(yè)的財政支持，政府綠色采購提升了企業(yè)進行低碳技術(shù)創(chuàng)新的意愿，彌補了企業(yè)進行低碳技術(shù)創(chuàng)新的正外部性。

二是，政府綠色采購能夠讓被采購企業(yè)易于融資。一般高風險企業(yè)難以獲得金融行業(yè)的融資，任何高新技術(shù)創(chuàng)新都具有高風險、高投入、回報周期長的特點，綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新同樣有上述特點，企業(yè)進行綠色低碳技術(shù)研發(fā)時難以獲得融資。政府綠色采購是對被采購企業(yè)技術(shù)上的認可，同時獲得了政府財政上的支持。綠色采購相當于政府對被采購企業(yè)的隱形擔保，能夠讓被采購企業(yè)易于融資。

三是，政府綠色采購對低碳綠色產(chǎn)品的消費起到了示范作用，同時，通過綠色采購，政府分擔了消費者對低碳綠色產(chǎn)品的研發(fā)成本，降低了產(chǎn)品的價格，增加了消費者對低碳綠色產(chǎn)品的需求，讓需求高級化。政府綠色采購也提升了企業(yè)低碳創(chuàng)新能力，讓技術(shù)高級化。需求高級化和技術(shù)高級化，自然會形成產(chǎn)品高級化，當高端產(chǎn)品占據(jù)市場最終會帶動產(chǎn)業(yè)高級化。從市場的角度看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是低端產(chǎn)品被高端產(chǎn)品替代，低端產(chǎn)業(yè)被高端產(chǎn)業(yè)淘汰的結(jié)果。國家競爭優(yōu)勢理論認為，需求狀況是一個產(chǎn)業(yè)取得優(yōu)勢地位的重要因素之一。具體來說，政府綠色采購創(chuàng)造的需求為綠色產(chǎn)業(yè)獲得優(yōu)勢地位提供了一個驅(qū)動因素。

政府綠色采購制度目前存在的主要問題

第一，與政府綠色采購制度相關(guān)的法律法規(guī)不完善。目前，我國為促進政府綠色采購出臺了一些法律法規(guī)以及政策性文件。同時，各地方政府，例如，遼寧、山東、福建等，也紛紛制定了相關(guān)的地方性規(guī)章，在中央政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的實際情況，對綠色采購范圍、采購方式等做了調(diào)整。雖然這些法律法規(guī)和政策性文件可以為政府綠色采購提供法律依據(jù)和政策性的框架，但與世界上部分發(fā)達國家相比，我國目前的政府綠色采購相關(guān)的法律體系并不十分完善。首先，我國目前沒有一部完整的政府綠色采購法，與政府綠色采購相關(guān)的規(guī)定僅僅出現(xiàn)在政府采購法和與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的法律中。其次，上述法律法規(guī)及政策的內(nèi)容尚不完善，對綠色采購范圍的規(guī)定較為模糊，綠色產(chǎn)品清單各個省份之間并不一致，同時，并未具體規(guī)定綠色采購清單的更新方式。最后，目前，在我國政府綠色采購相關(guān)的法律法規(guī)中，各條款原則性和引導(dǎo)性較強，多數(shù)規(guī)定更多的是讓政府引導(dǎo)社會進行綠色消費，而缺乏具體的實施方案。

第二，政府綠色采購效率有待提高。當前，我國政府綠色采購效率不高的主要原因在于，部分地方政府在綠色采購時存在地方保護主義，綠色采購信息透明度不高以及缺乏科學(xué)的綠色采購績效評價體系等主要問題。

政府綠色采購存在地方保護主義會導(dǎo)致政府綠色采購效率降低,不利于市場的公平競爭。從全國范圍來看，地方保護主義還會抑制“雙碳”目標的實現(xiàn)。

根據(jù)《中國財政透明度報告》，我國的財政信息公開度呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，然而關(guān)于政府綠色采購信息并沒有過多披露，地方政府統(tǒng)計年鑒、國家統(tǒng)計年鑒、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站以及財政統(tǒng)計年鑒中均未列出政府綠色采購的規(guī)模、綠色產(chǎn)品的價格、綠色產(chǎn)品種類等采購信息。

所謂政府綠色采購績效評價是指，對政府實施綠色采購的全過程的整體評價，包括綠色產(chǎn)品質(zhì)量、綠色采購效率、對經(jīng)濟和包括碳排放情況在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的影響等各方面的評價。但我國當前缺乏科學(xué)全面的政府綠色采購績效評價體系。一般的政府采購績效評價包含兩個層面：一是評價經(jīng)濟效益；二是評價工作效率。對于一般的政府采購項目來說，僅考慮采購的經(jīng)濟效益和工作效率即可，對于政府綠色采購項目而言，還需要考慮采購后對碳排放、對生態(tài)環(huán)境影響、對企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新能力、對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化轉(zhuǎn)型等方面的影響。目前，我國政府綠色采購績效評價體系中缺少對碳排放情況、綠色低碳生活、綠色低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化等方面的評價。

第三，政府綠色采購力度不足。由于政府綠色采購時的財政預(yù)算約束較大，使得政府綠色采購的力度不足，因而在助力實現(xiàn)“雙碳”目標過程中也會“捉襟見肘”。綠色政府采購時的財政預(yù)算約束越來越大的原因在于近幾年中國財政收入與財政剛性支出的矛盾越來越明顯。一方面，我國財政收入增速有下降趨勢；另一方面，我國財政剛性支出不斷增加。財政收支矛盾的加劇使得政府綠色采購時的財政預(yù)算約束較大，政府綠色采購的力度不足，在助力實現(xiàn)“雙碳”目標過程中就會有所顧慮。

完善政府綠色采購制度的政策建議

第一，完善與政府綠色采購制度相關(guān)的法律法規(guī)。建議盡快出臺政府綠色采購法，為推行政府綠色采購提供法律依據(jù)。具體來說，政府綠色采購法應(yīng)該規(guī)定以下內(nèi)容：政府綠色采購的基本原則；綠色采購模式；綠色采購的范圍和限額，包括綠色采購清單的制定方式和調(diào)整方式、環(huán)境標志產(chǎn)品的認證方式等；綠色采購的組織體系，包括主管部門、綠色產(chǎn)品標準的評定部門、綠色采購機構(gòu)、招標代理機構(gòu)、綠色產(chǎn)品供應(yīng)商等，另外還應(yīng)規(guī)定各組織結(jié)構(gòu)的職能、權(quán)限以及任職資格；綠色采購的監(jiān)督方式，包括外部監(jiān)督方式和內(nèi)部監(jiān)督方式，外部監(jiān)督指的是整個綠色采購過程都要接受公眾的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督指的是所有采購環(huán)節(jié)和采購部門之間的制衡。

第二，提升政府綠色采購效率。提升政府綠色采購效率可以從政府綠色采購招標、綠色采購信息監(jiān)管、綠色采購績效評價這幾個方面入手。

一是健全綠色采購的招標方式，避免政府綠色采購出現(xiàn)地方保護主義。首先，禁止地方政府出臺優(yōu)先采購當?shù)禺a(chǎn)品的政策性文件。其次，建立公開、公平的招標機制。比如，招標信息中應(yīng)當公開對綠色產(chǎn)品的要求、采購時間等。政府綠色采購信息應(yīng)當在指定媒體的指定專欄進行公開。政府綠色采購信息公布時間與采購活動開始時間的間隔應(yīng)當充分，使供應(yīng)商有充足的時間獲得信息并進行準備。

二是提高政府綠色采購信息透明度，強化綠色采購監(jiān)管。建議政府在進行綠色采購后制定政府綠色采購信息報告，披露綠色采購的規(guī)模、綠色采購占總采購規(guī)模的比重以及所采購綠色產(chǎn)品的種類、價格、供應(yīng)商等信息。此外，還應(yīng)當加強對政府綠色采購的監(jiān)管，將政府綠色采購信息報告在指定媒體上進行公布，從而易于公眾監(jiān)督。另外，建議建立科學(xué)的綠色采購績效評價體系，讓政府綠色采購資金發(fā)揮更大效益。績效評價體系不僅要考慮到政府綠色采購的經(jīng)濟效益還要考慮到是否有利于“雙碳”目標實現(xiàn)等生態(tài)效益，評價體系中要有碳排放情況、綠色低碳生活、綠色低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化等評價指標。

第三，深化政府綠色采購助力“雙碳”目標實現(xiàn)的認識。政府綠色采購對“雙碳”目標的實現(xiàn)具有重要作用。世界各國普遍采用政府采購方式促進既定戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。以歐盟為例，其成員國每年政府采購金額占GDP的14%左右。政府采購綠色產(chǎn)品的標準、數(shù)量，以及政府進行綠色采購時選定產(chǎn)品供應(yīng)商的標準會影響公眾的綠色低碳消費觀念、綠色低碳產(chǎn)品的品牌形象、低碳綠色產(chǎn)品的市場競爭狀態(tài)、低碳綠色產(chǎn)品的價格、低碳技術(shù)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等。因此，在政府采購預(yù)算中應(yīng)該適當加大政府綠色采購的比重。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）

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