質量優先法使用應理智莫“固執”

【實務探討】

質量優先法使用應理智莫“固執”

■ 慶豐

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）自頒布實施以來，服務項目在第一階段確定入圍供應商時究竟可以采用質量優先法還是價格優先法，在實踐中多有爭議。110號令規定的評審方法只有兩種，即質量優先法和價格優先法。換言之，一旦確定了質量優先法在政府采購服務領域的適用范圍，價格優先法的適用范圍也就隨之確定了。

110號令第二十五條第四款明確規定，有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質量優先法，其他項目應當采用價格優先法。從語法上分析，“以及”前面的部分是主要的，“以及”后面的部分是次要的。以此推斷，適用質量優先法的主要是有政府定價、政府指導價的項目，因此，本文重點分析有政府定價、政府指導價的項目。

何謂政府定價、政府指導價？依據《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）第十八條的規定，有五類商品和服務價格在必要時政府可以實行政府指導價或者政府定價：一是與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格，二是資源稀缺的少數商品價格，三是自然壟斷經營的商品價格，四是重要的公用事業價格，五是重要的公益性服務價格。依據《價格法》第十九條的規定，政府指導價的定價權限和具體適用范圍，以中央和地方的定價目錄為依據，省、自治區、直轄市人民政府以下各級地方人民政府不得制定定價目錄。

隨著“放管服”改革的推進，國家陸續取消了一些原先實行政府指導價或者政府定價的收費項目。目前，列入《中央定價目錄（2020年版）》的項目共有7個大類、16個小類，省級定價目錄由各地自行制定。因此，實行政府定價、政府指導價的商品和服務，從數量上來說，已經不多了。由此推斷，在框架協議采購中，因實行政府定價或政府指導價而采用質量優先法的服務也不會太多，更多的是采用價格優先法。

那么，對于未實行政府定價或政府指導價的服務項目，若有明確的類似價格標準，如政府補貼標準，該服務項目是否就可以適用質量優先法？此問題值得商榷。

筆者認為，政府補貼標準不宜認定為政府指導價，之所以實踐中會出現這種情況，原因還在于采購人。采購人事先自行制定相關的補貼標準，并以此作為框架協議采購適用質量優先法的依據，明顯帶有自我授權的意味，其合規性有待進一步探討。

因此，采購人將事先自行制定的政府補貼標準作為框架協議采購適用質量優先法的依據是存在一定瑕疵的，其合規性也存在疑問。但在實踐中，對于框架協議采購服務項目，即使不符合質量優先法的適用條件，采購人仍鐘情于質量優先法，甚至固執地要求采用質量優先法，這又是為什么？

按照現行的貨物、工程和服務的政府采購分類標準，由于110號令并沒有包括工程，因此，工程直接被排除在框架協議采購之外。而貨物基本都是標準化的產品，因此，采用價格優先法一般也不會存在太大的問題。而服務可能就比較特殊了：一是實行政府定價或者政府指導價的服務相對較少；二是服務的標準化程度相對較低，不同供應商之間的服務質量差異較大，相互之間缺乏可比性。

以常見的會計審計服務為例，《會計師事務所服務收費管理辦法》（發改價格〔2010〕196號）已于幾年前廢止。因此，按照110號令的規定，框架協議采購會計審計服務需要采用價格優先法。在目前情況下，會計審計服務還未見統一的需求標準，不同供應商之間提供會計審計服務存在著很多不可比的情形，即使同一供應商提供的會計審計服務，服務質量也會有差異，比如，知名度高的注冊會計師與一般的注冊會計師提供的會計審計服務差異很大。筆者隨機查詢了幾則會計審計服務框架協議采購的征集公告，這些項目幾乎都不約而同地采用了質量優先法，但若嚴格對照110號令的規定，會計審計服務并不具備110號令第二十五條規定的適用質量優先法的先決條件。

正是基于此，《財政部關于做好政府采購框架協議采購工作有關問題的通知》（財庫〔2022〕17號）明確提出推動采購需求標準的制定，逐步提高標準的科學性和完整程度，做到客觀、細化、可評判、可驗證，無明確需求標準的不得開展框架協議采購。同時，進一步要求集中采購機構、主管預算單位高度重視服務項目需求標準的制定工作。因此，只有加快服務項目需求標準的制定才能實現需求明確、競爭有序的評審要求，也才能更好地推進框架協議采購服務的實施，確保110號令更好地執行。

（作者單位：浙江省嘉興市財政局）

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