食堂承包莫讓招標(biāo)環(huán)節(jié)“背鍋”

【實(shí)務(wù)探討】

食堂承包莫讓招標(biāo)環(huán)節(jié)“背鍋”

■ 李瑩

民以食為天。特別是涉及學(xué)生等特殊群體的食品安全問(wèn)題，更是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。作為食品流通的重要環(huán)節(jié)，招標(biāo)采購(gòu)發(fā)揮著重要作用，也承擔(dān)著更重要的責(zé)任。

幾年前，江蘇某高職院校食堂承包招標(biāo)過(guò)程中被實(shí)名舉報(bào)存在“資格審查未盡責(zé)、縱容多家餐飲企業(yè)參與陪標(biāo)等行為”引發(fā)熱議。導(dǎo)致類(lèi)似事件發(fā)生的原因有很多，但總讓招標(biāo)環(huán)節(jié)“背鍋”。

筆者結(jié)合行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位食堂承包招標(biāo)實(shí)踐，對(duì)食堂承包招標(biāo)適用的法律法規(guī)，如何選擇適合的承包方式等內(nèi)容進(jìn)行探討，并呼吁行業(yè)規(guī)范盡快建立。

各種食堂承包模式下招標(biāo)適用的法律法規(guī)

根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法以及“必須招標(biāo)范圍”的有關(guān)規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)甲方）食堂承包招標(biāo)，明顯不屬于招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目。

食堂承包是否屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，除了已確定的采購(gòu)主體外，還需要從資金來(lái)源、集中采購(gòu)目錄以及限額標(biāo)準(zhǔn)加以判斷。就常見(jiàn)的幾種食堂承包模式，是否屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目分析如下：

全委托經(jīng)營(yíng)模式。由甲方提供場(chǎng)地，包括操作間、倉(cāng)庫(kù)等，承包方負(fù)責(zé)廚房設(shè)備、餐具等所需產(chǎn)品的采購(gòu)，并負(fù)責(zé)從原料采購(gòu)到加工制作的全過(guò)程，還包括人力資源管理等。承包方向甲方有關(guān)人員提供餐飲服務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。

此類(lèi)模式常見(jiàn)于醫(yī)院（承包方還可以面向病患經(jīng)營(yíng)）、高校的食堂承包。在這種模式下，甲方通過(guò)招標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)承包商，更像招商行為，沒(méi)有預(yù)算資金，且不屬于購(gòu)買(mǎi)行為，不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目。

半委托經(jīng)營(yíng)模式。跟全委托經(jīng)營(yíng)模式的區(qū)別是，此種模式由甲方負(fù)責(zé)提供廚房設(shè)備、設(shè)施、餐具、廚具，固定資產(chǎn)為甲方所有，承包方負(fù)責(zé)食材采購(gòu)及烹飪，并對(duì)食堂進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。甲方通過(guò)招標(biāo)選擇承包商，與全委托經(jīng)營(yíng)模式一樣，也不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目。但甲方之前購(gòu)置廚房設(shè)備設(shè)施的資金若納入預(yù)算，則適用政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定。

餐飲服務(wù)外包模式。除了場(chǎng)地、設(shè)備等硬件設(shè)施以外，甲方還負(fù)責(zé)食材、原材料的采購(gòu)，承包方提供人力資源支撐和管理服務(wù)，包括經(jīng)理人、廚師和服務(wù)員等，負(fù)責(zé)按甲方的要求，比如就餐人員、就餐時(shí)間、就餐標(biāo)準(zhǔn)等，提供烹飪調(diào)制好的食物。此種模式適用于就餐人數(shù)不多、就餐形式相對(duì)單一的機(jī)關(guān)單位，采購(gòu)資金容易測(cè)算，可按年度資金進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)。

但這種模式選擇承包方的招標(biāo)是否適用政府采購(gòu)法，值得探討。一方面，雖然是服務(wù)外包，但承包方也是經(jīng)營(yíng)者（對(duì)內(nèi)經(jīng)營(yíng)），單位向承包方統(tǒng)一支付的費(fèi)用，不適宜定義為財(cái)政性資金；另一方面，若規(guī)定據(jù)實(shí)結(jié)算，結(jié)算金額和采購(gòu)預(yù)算勢(shì)必存在差異，無(wú)論合同如何約定，都存在改變標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)。因此，筆者認(rèn)為此種模式也不適合定義為政府采購(gòu)項(xiàng)目。

在實(shí)踐中，此種模式下存在一種特殊情形：特定人群就餐費(fèi)用由政府買(mǎi)單，如監(jiān)獄罪犯餐飲服務(wù)外包，其滿(mǎn)足了界定政府采購(gòu)項(xiàng)目的幾個(gè)要素，即使用財(cái)政資金在規(guī)定時(shí)間采購(gòu)定額餐飲服務(wù)，適用政府采購(gòu)法。

營(yíng)養(yǎng)餐配送服務(wù)模式。甲方提出就餐人員、場(chǎng)所、餐飲標(biāo)準(zhǔn)等要求，承包方根據(jù)要求作出承諾并實(shí)施，包括配送到指定位置。此種模式適用于不具備場(chǎng)地、廚房設(shè)備等硬件設(shè)施的中小學(xué)學(xué)生就餐，屬于食堂承包的延伸模式。

此種模式的招標(biāo)采購(gòu)，如果所有資金均為納入預(yù)算管理的資金，可適用政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定，但如果財(cái)政資金僅占其中一部分，學(xué)生需要自行支付一部分，那么，招標(biāo)主體不僅是學(xué)校或教育主管部門(mén)，還應(yīng)包括學(xué)生，且使用學(xué)生資金的部分也不適用政府采購(gòu)法。

委托加工服務(wù)模式。承包方負(fù)責(zé)委派人員進(jìn)行烹飪、廚房管理、供餐方式選擇等工作，并向甲方收取管理費(fèi)、人工費(fèi)。此類(lèi)模式與服務(wù)外包模式類(lèi)似，但不同的是，承包方提供的是單純的人力資源服務(wù)，不存在任何經(jīng)營(yíng)行為。該模式適用于甲方具有完善的采購(gòu)及食堂管理經(jīng)驗(yàn)情況，如果招標(biāo)采購(gòu)資金納入預(yù)算管理，可將其定義為購(gòu)買(mǎi)人力資源、勞務(wù)中介服務(wù)內(nèi)容，適用政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定。

綜上，常見(jiàn)的食堂承包模式招標(biāo)過(guò)程，除了政府“買(mǎi)單”為特殊群體提供餐飲服務(wù)這種特定情形確定適用政府采購(gòu)法，其余均不適用或存在爭(zhēng)議，有爭(zhēng)議是因?yàn)椴糠植少?gòu)資金、采購(gòu)主體不適用政府采購(gòu)項(xiàng)目所界定的范圍。

自主選擇合適的承包方式

在上述模式中，營(yíng)養(yǎng)餐配送以及委托加工服務(wù)都并非真正意義上的食堂承包，而其他常見(jiàn)模式都存在承包方經(jīng)營(yíng)食堂的情況，不適宜定義為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。同時(shí)，《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》中雖有“C0702餐飲服務(wù)”一項(xiàng)內(nèi)容，但由于存在資金來(lái)源、采購(gòu)主體等爭(zhēng)議，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的食堂外包采用政府采購(gòu)方式采購(gòu)“餐飲服務(wù)”也是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

綜上，筆者認(rèn)為，除了特定財(cái)政資金用于固定群體的餐飲服務(wù)以外，食堂承包大可不必拘泥于招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法有關(guān)招標(biāo)采購(gòu)的規(guī)定，否則，既可能存在不能準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)甲方餐飲需求，又讓招標(biāo)環(huán)節(jié)“背鍋”的情況。

當(dāng)然，基于公開(kāi)、公平、公正的原則，招標(biāo)方式似乎仍然是甲方的首選，除招標(biāo)外，筆者建議，可參考并綜合運(yùn)用政府采購(gòu)、企業(yè)采購(gòu)的一些采購(gòu)方式實(shí)施食堂承包商選擇，如運(yùn)營(yíng)采購(gòu)、談判磋商、詢(xún)比采購(gòu)、合作談判等。

食堂承包招標(biāo)中應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)

依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)是基礎(chǔ)。投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)持有國(guó)家規(guī)定從事餐飲行業(yè)的食品經(jīng)營(yíng)許可證，沒(méi)有被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為，或執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，要求沒(méi)有發(fā)生過(guò)食品安全事故且未被食品安全監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行行政處罰，同時(shí)，投標(biāo)人應(yīng)承諾承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程遵守《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》《餐飲業(yè)食品衛(wèi)生管理辦法》《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》《餐飲業(yè)和集體用餐配送單位衛(wèi)生規(guī)范》等規(guī)定。

技術(shù)需求應(yīng)當(dāng)具體和詳細(xì)。在招標(biāo)技術(shù)需求方面，除了常規(guī)的基本情況介紹，如就餐人數(shù)、食堂面積、設(shè)備設(shè)施情況等以外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式（主要指承包人需要承擔(dān)哪些費(fèi)用），經(jīng)營(yíng)范圍（如早中晚餐、接待餐、會(huì)議餐以及就餐時(shí)間等），項(xiàng)目管理（如食堂管理人員、廚師團(tuán)隊(duì)配置、健康證辦理、制度建設(shè)等），配餐標(biāo)準(zhǔn)（如品種數(shù)量、葷素搭配情況），定價(jià)要求，質(zhì)量要求（如原料儲(chǔ)存安全、食物加工操作、菜品的留樣工作、用具保潔消毒、嚴(yán)禁使用“三無(wú)”產(chǎn)品和污染變質(zhì)食品添加劑等），衛(wèi)生要求（如垃圾處理、防毒防蟲(chóng)害、排污處理等），以及對(duì)承包方的考核實(shí)施細(xì)則內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定。

特別是餐飲質(zhì)量要求，應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化量化，并可在考核時(shí)作出客觀(guān)判斷，如要求每天所有菜品的留樣樣品不少于150克，且按照要求標(biāo)明生產(chǎn)日期、食物名稱(chēng)等信息，存放于冷藏柜等。

科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是擇優(yōu)關(guān)鍵。在沒(méi)有預(yù)算資金的食堂承包招標(biāo)中，供應(yīng)商報(bào)價(jià)并不是重點(diǎn)，甚至在制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以不設(shè)立價(jià)格權(quán)重，即使有固定預(yù)算資金，作為特殊行業(yè)的采購(gòu)，也不宜設(shè)定較高的價(jià)格分值，低價(jià)經(jīng)營(yíng)可能導(dǎo)致偷工減料，餐飲行業(yè)更應(yīng)避免這種對(duì)立關(guān)系的存在。

關(guān)于技術(shù)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，由于大多技術(shù)要求沒(méi)有客觀(guān)證明材料，只能通過(guò)供應(yīng)商提供方案或書(shū)面承諾進(jìn)行響應(yīng)，造成這些技術(shù)分值難以量化而依賴(lài)專(zhuān)家的主觀(guān)判斷。因此，在設(shè)定類(lèi)似方案評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要盡量細(xì)化方案要求，分值區(qū)間范圍也要盡量小。比如，不宜設(shè)定“食堂經(jīng)營(yíng)管理及服務(wù)方案20分：方案完整全面、合理，可操作性高得12—20分；方案基本完整，基本合理，操作性一般得7—11分；方案不完整，不夠合理，操作性差得1—6分”。而應(yīng)分別細(xì)化為“原料管理方案、采購(gòu)驗(yàn)收方案、衛(wèi)生安全管理方案、飯菜管理方案、食品質(zhì)量控制方案”等標(biāo)準(zhǔn)，并將上述方案區(qū)間分值設(shè)定差異在1—2分之間，如，衛(wèi)生安全管理方案：方案全面、合理，可操作性高得4分；方案基本完整，基本合理，操作性一般得2分。

在技術(shù)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定中，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注應(yīng)急事件處理方案、項(xiàng)目擬配備人員情況等。

在盡可能減少主觀(guān)評(píng)價(jià)分情況下，對(duì)投標(biāo)人綜合實(shí)力等指標(biāo)的制定顯得尤為重要，如投標(biāo)人獲得“食品安全管理體系認(rèn)證、質(zhì)量管理體系認(rèn)證、職業(yè)健康體系認(rèn)證、環(huán)境管理體系認(rèn)證”、食堂承包的同類(lèi)業(yè)績(jī)及甲方滿(mǎn)意度、行業(yè)榮譽(yù)證書(shū)、信用等級(jí)證書(shū)、原材料采購(gòu)供應(yīng)商合作情況等。

筆者認(rèn)為，食堂承包項(xiàng)目普遍不適用招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，甲方可結(jié)合自身特點(diǎn)，選擇合適的食堂承包模式并選用合適的方式確定承包人。招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定全面考察承包人的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

同時(shí)，筆者建議，餐飲行業(yè)主管部門(mén)針對(duì)食堂承包制定系列標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范甲方選擇食堂承包行為，減少食堂承包中履約風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避食品安全事件發(fā)生。

（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）

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