質疑投訴切忌“張冠李戴”

【案例看臺】

質疑投訴切忌“張冠李戴”

——對一起標識系統采購投訴案的分析

■ 本報記者 張舒慧

搞錯了，再來！這是我們經常在新媒體平臺上聽到的一句話。然而，現實中，并不是很多事情都有機會重頭再來，尤其是在政府采購項目中，重視細節顯得格外重要。

近日，一位供應商在質疑投訴時，便搞錯了對象。下面跟著記者一起走進這起“后悔案”，看看這家供應商究竟是怎么搞錯了。

基本案情

采購人C委托代理機構D就“標識系統采購”項目（以下簡稱本項目）開展競爭性磋商。Z公司就采購文件部分評審因素設置提出質疑，因對質疑答復不滿意，于2022年6月1日向當地財政部門提出投訴。

投訴事項為：本項目技術評分部分“對本項目的理解和分析”“整體設計方案”“設計提綱”“實施方案”等評審因素的評審標準未進行量化，不符合《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三十四條等規定。

Z公司請求：依據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第七十一條和第七十八條規定，對代理機構D“對質疑不予答復或者答復與事實明顯不符，并不能作出合理說明”的行為作出處理，給予代理機構D禁止代理政府采購項目1年的行政處罰，罰款50000元，并責令本項目重新采購。

被投訴人觀點

采購人C稱：本項目為需由供應商提供設計方案的采購項目，標識系統的主要建設內容是保護區的指引牌、宣傳牌、科普牌等標識，以期達到保護區視覺的統一性和識別性，給予規范合理的視覺導視。采購需求已將采購標的功能、應用場景、目標等基本要求加以說明。代理機構D根據采購需求并結合實際特點制定了評分標準，明確了其中的客觀、量化指標。

2022年4月28日，代理機構D在政府采購網發布競爭性磋商公告，于2022年5月9日收到Z公司對本項目提出的質疑，質疑事項為本項目評分標準未進行量化。與代理機構D經過分析后，采購人C答復了該質疑，并于2022年5月17日在政府采購網發布了更正公告，在更正公告中重新發布了進一步量化、細化調整后的評分辦法，并順延了開標時間至2022年5月24日。更正公告發布后，在公告期間內未收到任何異議。2022年5月24日，項目如期開啟響應文件，Z公司未參加采購活動，采購人C當日對成交結果予以確認，代理機構D于2022年5月26日發布采購結果公告。

采購人C認為，Z公司現再次針對2022年4月28日發布的磋商文件中的評分標準進行投訴，但所投訴的評分標準是已作廢的評分標準。

代理機構D稱：一是Z公司提出書面質疑后，采購人C經確認，于2022年5月17日發布了更正公告，對本項目的采購需求和評分因素(技術部分)分別進行了調整，增加了“項目目標和任務”“整體深化方案要求”等內容，也對競爭性磋商文件評分因素（技術部分）進行部分更正。更正公告發布后并未收到Z公司對更正后的評分因素提出的書面質疑。Z公司投訴指向的是2022年5月17日更正前的評審標準，原則上該評分標準已作廢。

二是本項目主要服務內容是開展自然保護區內標識系統的完善工作，以達到保護區視覺的統一性和識別性，是需要由供應商提供設計方案、組織方案的采購項目。根據《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第九條的規定，更正后的競爭性磋商文件采購需求已將采購標的目標和任務，深化設計方案，標識設計材質、尺寸和內容等需實現的功能、目標要求進一步加以說明。

三是經更正后的技術部分的評審因素“對本項目的理解和分析”“整體設計方案”“進度保證措施”“實施方案”均與本項目采購標的功能、質量和供應商履約能力直接相關，因此，采購人C根據項目的特點和實際需要，將上述4項評審因素細化，制定相應評審因素并無不當。

四是競爭性磋商文件中上述更正后的4項評審內容、評分細則設置是清晰明確的，且與相應的商務、技術（服務）條件和采購需求相對應，響應供應商需要根據自身實際情況找到得分點來制作響應文件，且磋商文件并未要求磋商小組成員橫向比較各響應供應商的響應文件進行打分。同時，商務、技術(服務)條件和采購需求指標有區間規定的，評審因素也量化到相應區間，并未設置各區間對應的不同分值。

五是前述內容是作為磋商文件評審因素，而不是作為磋商文件資格條件和實質性響應條款。結合本項目的評審情況，磋商小組成員對所有有效響應文件的響應方案進行獨立評分，而非通過響應文件之間的橫向比較進行打分，從本次磋商小組成員對所有通過資格符合性審查的響應供應商的上述4項評審得分來看，磋商小組成員根據響應供應商的響應文件進行了客觀評價，響應供應商之間以上各項得分相差不是很大。

處理結果及觀點

經財政部門調查，發現如下事實：

2022年4月28日，代理機構D發布競爭性磋商公告；同年5月6日、10日、13日、17日發布4次更正公告，對磋商文件內容進行了修改；5月24日開啟響應文件；5月26日發布結果公告。

其中，4月28日發布的競爭性磋商文件“第四章 評審”中“評審程序”顯示本項目標識系統技術部分評審因素有“對本項目的理解和分析”（等次分值為0、1、3、7、10分）、“整體設計方案”（等次分值為0、1、6、12、20分）、“設計提綱”（等次分值為0、1、3、7、10分）、“實施方案”（等次分值為0、1、5、10、15分）4項。

5月17日發布的更正后的競爭性磋商文件將上述評審因素中的“設計提綱”修改為“進度保證措施”，同時對4項評審因素的具體評審標準進行了修改，如，在“對本項目的理解和分析”（等次分值為0、1、3、7、10分）中，評審標準為：“根據供應商對本項目采購需求的理解和分析進行評審，包括但不限于以下內容：項目背景、項目目標和任務、項目內容。涵蓋上述所有內容且對項目背景了解深入透徹，項目目標明確，工作內容清晰具體，得10分……涵蓋上述所有內容且對項目背景了解不夠清晰，項目目標不明確，工作內容不清晰，得1分；未提供不得分。”

根據上述調查情況，財政部門認為：

采購人C和代理機構D于5月17日以更正公告形式對競爭性磋商文件采購需求及評審標準進行了修改，Z公司投訴事項涉及的評審標準為4月28日發布的競爭性磋商文件內容，該部分內容已無效，投訴事項已缺乏事實依據。

此外，5月17日修改后的競爭性磋商文件明確了其中的量化指標，評分項按照量化指標的等次設置了對應的不同分值，未發現違反《管理辦法》第九條和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第二十四條“綜合評分法評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應”規定的情形。

因此，根據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第二十九條第（二）項的規定，財政部門決定，投訴事項缺乏事實及法律依據，投訴事項不成立，駁回投訴。

案例評析

一是評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。

針對上述案件，某地財政局工作人員清澤認為，《實施條例》第三十四條第四款、《暫行辦法》第二十四條對綜合評分法的規定是相同的，采用綜合評分法的，評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。

該規定主要包含兩層意思：其一，評審因素的指標必須是可以量化的，相應的指標有公認一致、無歧義的含義，而且應當易于描述，判別方便，不能量化的指標不能作為評審因素；其二，評審因素的指標量化后，評分標準的分值也必須量化，評審因素的指標量化為區間的，評分標準的分值也必須量化到區間，也就是評審因素的指標量化與評分標準的分值量化是一一對應的關系。該規定的核心要求是綜合評分的因素必須量化為客觀分，從而限制評標委員會成員在評審中的自由裁量權，減少個別評審專家有意控制評標結果的違法違規行為，提高評標結果的公平性和公正性。

從本案例實操情況看，代理機構D于2022年4月28日發布競爭性磋商公告，并于同年5月6日、10日、13日、17日發布4次更正公告對磋商文件內容進行了修改，以及5月9日供應商質疑提出磋商文件技術評分部分“對本項目的理解和分析”“整體設計方案”“設計提綱”“實施方案”等評審因素的評審標準未進行量化的問題，是客觀存在的。

代理機構D前三次的更正修改，仍然存在不符合《管理辦法》第九條第一款和第二款規定的“采購需求應當清楚明了、表述規范、含義準確。技術要求和商務要求應當客觀，量化指標應當明確相應等次，有連續區間的按照區間劃分等次。需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，應當說明采購標的的功能、應用場景、目標等基本要求，并盡可能明確其中的客觀、量化指標”的情形。這說明該項目在最后一次發出更正公告前，此類問題并未引起采購人C和代理機構D足夠的重視，而在1次采購活動中就出現4次更正公告的情況也是不多見的。

在政府采購活動中，此類案件存在的情形還時有發生，應當引起采購人和代理機構的高度重視，要嚴格落實政府采購法律法規的要求，認真做好政府采購項目的意向公開，強化政府采購需求管理，確保政府采購項目依法依規進行，提高政府采購效率。

二是采購人在答復時應做到有的放矢。

根據94號令第十條和第十七條的規定，在政府采購活動中，供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。對質疑答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向本辦法第六條規定的財政部門提起投訴。

深圳市政府采購協會專家雷金輝認為，采購人在答復質疑時，應當針對供應商提出的質疑事項進行答復，做到有的放矢，不回避問題，通過答復解決爭議。無事實依據和法律依據的質疑事項，依法答復質疑事項不成立；若質疑事項成立的，應當正面回復如何糾錯，以及采取何種補救措施。

從本案來看，供應商Z公司質疑的采購文件評審因素簡單地設置了幾個不同檔次的分值，但缺乏具體的評審標準，屬于評審因素未進行量化的情形。采購人C在答復該質疑時應當明確回復質疑事項成立，并說明將如何修改、怎樣修改評審標準。在答復質疑時，即便因答復時間有限，不能及時拿出具體的評審因素量化方案，也起碼應當告知質疑事項成立，擬于何時修改評審標準。

在本案中，采購人C具體如何答復的，不得而知，但從供應商Z公司對質疑答復不滿意進一步提起投訴的事實來看，大概率是質疑答復沒有正面回應爭議，沒有真正解決供應商的訴求。

三是供應商在維權時應合理地確定投訴事項。

雷金輝認為，供應商提出質疑、投訴的一個基本要件是“權益受到損害的可能性”。具體到本項目中，供應商Z公司認為采購文件評分標準未進行量化，不符合法律規定的評審標準設置規范，進而導致其權益受到損害，因此，可以就采購文件的評審標準量化合規性提出質疑。但在投訴時，由于本案Z公司就修改前的評審標準進行投訴，該評審標準已經失效，修改前的評審標準事實上不可能損害Z公司的權益，故財政部門認定投訴事項缺乏事實及法律依據，投訴事項不成立，駁回投訴。

站在供應商Z公司的角度，若希望正確維護其權益，應當根據法律規定的規則，合理地確定投訴事項。《政府采購法》確定了“質疑前置”的投訴規則，即供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外，故供應商只能就質疑答復（包括答復不滿意、未答復及未及時答復）提出投訴。如果采購人C答復質疑時，已經告知采購文件的具體修改內容，供應商Z公司可以就答復中的修改內容提出投訴。若采購人在質疑答復后另行修改了采購文件，則供應商可以啟動一個單獨的新爭議解決程序，就修改內容提出新的質疑，進而就質疑答復提起投訴。

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