法治化進程中政府采購的救濟與監督

政采法治建設與國家治理現代化

法治化進程中政府采購的救濟與監督

——關于進一步理順政府采購相關群眾工作的思考

■ 毛衛平 郭金秋

精準解決相關主體“急難愁盼”的意見，是提高政府采購行為規范性和政府公信力的重要保障。但從監管實踐中的法律適用上看，仍有需進一步理順的情況。理順政府采購相關群眾工作，包括四個維度：一是理順相關主體及其意見的分類；二是理順處理不同類型事項所保護的法益；三是理順不同類型事項的處理路徑及其救濟或監督機制；四是理順各有關部門間的協作機制。

理順政府采購相關群眾工作的重要性

政府采購是財政支出管理的“三駕馬車”之一，它一頭連著政府，一頭連著市場和民眾，是公眾關注和參與的熱點。其背后的原因：一是政府采購有超大的市場資金規模；二是政府采購涉及主體眾多，既包括采購人、供應商、采購代理機構、評審專家、專業咨詢人員等，還包括與采購標的具有供應鏈上下游關系的市場主體以及采購結果的實際使用或受益對象；三是政府采購影響力巨大，既事關公共財政的品質和財政資金使用效益、公職單位的履職和廉政情況，又須助力實現經濟和社會發展的目標，關系著惠企利民的效果。

毋庸諱言，在政府采購實踐中，由于合法規范性存疑、部分主體履職水平不足、各方利益糾葛等，難免產生一些市場主體或群眾的意見、建議或訴求。相關群眾意見或涉法涉訴情況是否能妥善解決處理，既關系采購工作效能，也直接影響民眾的滿意度和信任度。

習近平法治思想明確提出“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也對健全社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系、健全行政權力制約和監督體系等提出了明確要求。精準解決政府采購相關主體“急難愁盼”的意見，堅持政治性、法治化與專業化的理順路徑，是提高政府采購行為規范性和政府公信力的重要保障，對構建良好的政府采購營商環境，激發市場活力，穩定社會預期，實現治理能力和水平的現代化變革至關重要。

群眾意見的分類及現行規定所保護的法益

根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十四條、第七十條的規定，可以對政府采購相關情況提出意見的主體范圍并無限制，既包括市場主體，也含人民群眾。在政府采購監管實踐中，市場主體及人民群眾提出的事項類型主要包括三類：第一類是質疑、投訴，對象為某一具體政府采購項目中采購文件、采購過程、中標或成交結果中存在的違法情形；第二類是舉報、檢舉，內容為一個或多個政府采購中的違法情形；第三類是提出建議或者意見。

《政府采購法》第六章、第七章構建了政府采購領域特有的質疑、投訴制度及監督檢查制度。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第六章以及《政府采購質疑和投訴辦法》中均對質疑、投訴制度作出了專門規定。

前述第二類、第三類事項的提出亦有其權利依據。《中華人民共和國憲法》第四十一條以及2022年5月1日起實施的《信訪工作條例》均予以明確。具體到政府采購領域，在《政府采購法》第七十條對控告、檢舉權在政府采購中的實現途徑予以規定。

概括而言，通過質疑投訴制度處理第一類事項，旨在保護相關主體權益，偏重權利救濟。對第二類事項的處理，則偏重權力監督。而對第三類事項的處理規定，則是聽取民智、與群眾及市場保持密切聯系的重要途徑。

政府采購相關群眾工作的法律和現實困境

如前所述，在現行政府采購制度框架內，市場主體、群眾提出事關政府采購活動的異議，既有法定救濟制度，也有控告和檢舉權利。這些規定為發揮社會監督和政府監管的合力、共同維護公平競爭的市場環境提供了權利依據和有效路徑，在查處違法行為、維護市場秩序等方面取得了顯著成效，也極大地激發了公眾參與熱情。

但從監管實踐中的法律適用上看，仍有需進一步理順的情況：一是現行規定對于事項類型未完全涵蓋。現行政府采購制度未明確涵蓋第三類事項的處理途徑。二是第二類和第三類事項的受理條件、處理程序均未完全明確，尚無統一的標準和程序規范，未能真正實現順暢溝通和規范處理。三是不同事項未能區分情況，分類處理。在實踐中，供應商未選擇質疑投訴這一法定救濟手段而是直接向財政或信訪等部門提出舉報的情況屢見不鮮，隨意性較大。四是各監督單位間的協同機制有待進一步理順。囿于調查手段的有限性、專業領域的差異性，單一部門獨立行使職權往往存在事實上、技術上的困難，導致行政管理目的難以實現。

現行相關規定與政府采購實踐情況具有互動性。前者為后者提供了法律依據和處理路徑，后者則反映出相關規定的可待完善之處。這也為推動理順政府采購領域群眾工作的理論反思與制度構建提供了方向和思路。

進一步理順政府采購相關群眾工作的思路

新施行的《信訪工作條例》為進一步理順政府采購領域群眾工作提供了補充路徑和借鑒思路。一方面，為第三類事項的處理提供了依據和路徑，該條例第二十九條規定了對于反映的情況、提出的建議意見類事項的處理要求。另一方面，該條例將信訪事項劃分為三類，并對其中的申訴求決類事項區分了六類情況分類處理，這為政府采購領域異議事項的分類處理帶來了契機。

概括而言，對于政府采購領域三類事項，可在受理條件、處理規則、程序上分別作出不同規定，并與其他領域法律法規、不同監督主體的協作機制做好銜接。

具體而言，其一，要從處理各類事項所保護的法益范圍出發，理順不同類型事項的受理條件。

結合實踐情況看，現行制度對于質疑、投訴的主要受理條件可用三個原則概括：一是利害關系原則，二是質疑前置原則，三是時效限制原則。這三大原則和《信訪工作條例》第三十一條第（四）款的規定可為我們明確舉報的受理條件提供重要參考依據：收到舉報后判斷若同時滿足前述三個原則，則應導入投訴程序；若滿足利害關系原則，但不滿足質疑前置原則，應引導供應商導入質疑程序。但現行規定未明確供應商拒絕導入法定程序時的法律后果，僅可參考財政部授權發布的政府采購行政裁決指導性案例28號的思路，在供應商的舉報滿足利害關系原則但不滿足時效原則的情況下，對供應商的舉報不予回復。

因此，建議從督促權利人合法行使權利和合理分配行政資源的角度，規定可不予受理以下情形之一的舉報事項：不屬于本機關職責范圍；無具體或實質性內容的；在提起質疑、投訴期限內的；已經通過質疑、投訴等法定途徑予以解決的；同一事由，已經適當處理，并明確答復后，再次提出且未提供新的事實和證據材料的。同時，可基于充分發揮監督管理職責的要求，規定在舉報事項確屬本單位監管職責范圍內時，行政機關可視具體情況開展調查處理。

其二，應理順不同類型事項的處理程序。

在《信訪工作條例》施行后，收到舉報后首先應根據該條例第二十三條的規定，結合具體情況予以登記、告知、轉辦等。在判斷滿足受理或處理條件后，可在審查、調查方法上參考適用投訴處理的程序。與此同時，信訪工作中的調解制度，也可引用到投訴案件處理中。

在處理時限上，《信訪工作條例》對于需要出具信訪處理意見書的申訴求決類其他事項，設定了自受理之日起60日內辦結的時限要求，并規定情況復雜經批準，可以延長不超過30日。此外，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十七條規定了行政機關在接到履行保護人身權、財產權等合法權益的申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。據此，舉報事項的處理時限應根據具體情形分別適用前述規定。

鑒于意見或建議類事項未涉及到對提起人權利的直接保護，未涉及具體行為違法與否的認定，在處理程序和時限上的要求可相對寬泛，重點著眼于對于采納與否的研究。

其三，應理順不同情況下的救濟機制。

現行政府采購制度已明確了通過復議和訴訟對投訴處理予以救濟的路徑，對于舉報則未作詳細規定。結合《行政訴訟法》第二十五條、第四十九條，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第二項，《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項等規定以及近年來的司法實踐，可知舉報人對于行政機關的處理行為提起復議或訴訟的條件為有利害關系，即舉報人應“為維護自身合法權益”而非基于公益提出舉報，且行政行為（例如查處違法行為等）對其權益的影響應當具有直接關聯性。此外，《信訪工作條例》對于需要出具信訪處理意見書的申訴求決類其他事項設定了復查和復核程序。

其四，應理順各部門間的協作機制。

一是理順違法違規等線索的通報通道。《實施條例》第六十五條規定了其他部門向財政部門通報的路徑。與此對應的，應對財政部門將有關違法違規線索移送其他監督部門的制度予以明確。二是理順部門間的協助機制。《集中采購機構監督考核管理辦法》設定了在對集中采購機構考核工作中財政部門與紀檢監察、審計部門人員的協作機制。《政府采購促進中小企業發展管理辦法》第十六條明確了中小企業主管部門對協助函限期作出書面答復的要求。這均為部門間協作制度的構建提供了可行性思路：部門間可依據各自職能書面請求協助，或建立聯席工作機制，成立專項小組，明確具體工作職責、程序等，實現制度、執行、監督三位一體，以充分發揮各自特長優勢，發揮監督合力，實現高效的監督管理。

（作者單位：江蘇省蘇州工業園區財政審計局）

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