探究政府采購法律法規體系中“法律沖突”問題的適用規則

政采法治建設與國家治理現代化

探究政府采購法律法規體系中“法律沖突”問題的適用規則

■ 祝武

1997年出臺的《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）為我國政府采購法律法規體系的建立鋪上了第一塊磚石。隨著市場經濟的蓬勃發展，我國政府采購法律法規體系已發展成由20余部國家法律法規，200多部財政部頒布的規章、規范性文件，以及不計其數的部門、省市規章制度共同組成的“龐然大物”。

即使是常年處在政府采購一線的工作人員和法律專業的從業人士，也不敢說對所有法律法規了然于胸，更何況并非專業出身的政府采購崗位的工作人員。政府采購龐雜繁復的法律法規體系成了不少從業者難以逾越的大山，而一些法律法規之間的交叉與沖突更是令其無所適從。

針對上述問題，筆者嘗試以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）為依據，對政府采購法律法規體系中“法律沖突”問題的適用規則進行探究。

“法律沖突”相關概念及依據

“法律沖突”是指兩個或兩個以上的不同法律同時調整一個相同的法律關系而在這些法律之間產生矛盾的社會對象。一般分為國內法“法律沖突”和國際法“法律沖突”。本文所研究的政府采購領域“法律沖突”屬于國內法“法律沖突”范圍，因此，筆者選用《憲法》和《立法法》作為法律依據。

《立法法》將“法律沖突”分為兩種類型：一種發生在下位法與上位法之間，這種縱向法與法之間的“法律沖突”稱之為抵觸；另一種發生在同一法律位階之間，這種橫向法與法之間的“法律沖突”稱之為不一致。

法律適用規則是指，當法與法之間發生沖突時，適法機關如何選擇法律的基本要求。法律適用規則其實就是法律規范的選擇規則。

政府采購領域“法律沖突”問題成因

——政府采購領域“法律沖突”問題成因特性是兩法分立。

政府采購是市場化的產物，但由于我國市場經濟起步較晚，對政府采購的認識是在實踐中從零開始，逐步摸索深入。一般認為，1997年《建筑法》是中國政府采購法律法規體系中的開端，在20世紀90年代中后期財政支出改革之后，中國政府采購法律法規體系才在實踐中逐漸完善。這一歷史淵源，直接導致我國形成了1999年頒布的招標投標法與2002年頒布的政府采購法兩法分立的局面，即處于相同的法律位階上出現兩部法律，兩法的調整范圍存在交叉重疊卻又各有側重、相互獨立，在監管主體、招標適用條件、信息公開、評審專家來源、廢標處理方式等方面存在差異。兩法分立構成了我國政府采購領域“法律沖突”的主要原因。

——政府采購領域“法律沖突”問題成因共性是分散立法。

由于中國較為特殊的國情，我國形成了中央統一領導和地方分權的特別立法權限劃分體制。具體到政府采購領域，在主管部門財政部以外，各部委、各省市都有一定權限出臺政府采購相關規章制度。由于各部門對法律理解和解釋存在差異，尤其是兩法分立局面下對不同業務領域法律適用規則理解的差異，這種差異反映在規章制度中就形成了“法律沖突”。

“法律沖突”問題適用原則

法律規則主要包括四個原則：高法優于低法、特別法優于一般法、新法優于舊法、變通法優于被變通法。筆者認為，這些原則同樣適用于政府采購領域中“法律沖突”問題。

——高法優于低法。高法與低法指的是不同的法所處不同的法律位階。根據《立法法》第87條至第89條，我國的法律位階結構是憲法處于最高法律位階，具有最高的法律效力；法律處于其次的位階，其效力高于行政法規、地方性法規、規章；行政法規、地方性法規與規章的效力以此向下類推。在上述法律位階和效力層次中，如果下位法與上位法在內容上發生抵觸，必須適用上位法。政府采購法和招標投標法均屬于法律，其優先級高于財政部頒布的規章，但若兩者之間發生沖突，必須適用上位法。

——特別法優于一般法。《立法法》第92條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。但這一條規定并不意味著特別法在所有情況下都優于一般法，因為所有法律都有確定的適用范圍，包括主體、行為、事項、時間和地域等，只有在特別法的適用范圍內，特別法才優于一般法。政府采購法和招標投標法雖然都屬于同一位階的法律，但兩者在招標投標領域內相比較時，招標投標法屬于特別法，兩者在政府采購領域內比較時，政府采購法屬于特別法。特別法與一般法之間的關系，不是一種絕對關系。它是兩個法之間進行比較時才被確定的一種相互關系。

——新法優于舊法。《立法法》規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。新法優于舊法，是指當兩個法之間在內容上發生沖突，適法機關應當選擇適用新制定的法。新法優于舊法規則的應用有一個相同的必要條件，即它只適用同一機關制定的法之間，不適用不同機關或不同法律位階之間的法律沖突。例如，海南省的政府采購地方性法規與湖北省政府采購的地方性法規規定不一致的，便不適用新法優于舊法規則，應當在各自的管轄范圍內適用，原因在于它們屬于不同機關制定的法規。

——變通法優于被變通法。根據《憲法》和《立法法》的規定，自治條例和單行條例可以對法律、行政法規和地方性法規作變通規定，經濟特區法規可以對法律、行政法規和地方性法規作變通規定。由于政府采購領域對此條不涉及，此處就不加以贅述了。

此外，上述法律適用規則之間發生沖突時，我們應該結合各項規則適用范圍加以解讀。如，特別法優于一般法與高法優于低法之間發生沖突時，由于前者只適用同一機關，而高法與低法往往是不同機關，因此，應當優先適用高法優于低法規則。特別法優于一般法與新法優于舊法之間發生沖突時，由于兩者都符合其適用范圍，因此，只能依照《立法法》相關規定，提交有權機關裁決。

政府采購法與招標投標法適用范圍研究

根據以上規則，回到政府采購法與招標投標法之間的比較，我們就能發現問題所在。一方面，兩者分別屬于政府采購領域和招標投標領域的特別法，但在政府采購中的招標投標領域，兩者之間又有交叉重疊。另一方面，政府采購法要新于招標投標法，但由于特別法方面的爭議，兩者之間又涉及特別法優于一般法與新法優于舊法之間發生沖突的情形。

因此，這里我們只能從立法原意上去解讀。特別法優于一般法的立法原意是因為對同一事項的規定，特別法的精準性會高于一般法。招標投標法第二條規定，在中華人民共和國境內進行招標投標活動，適用本法。政府采購法第二條和第四條規定，在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。相比較而言，政府采購法在適用范圍上更為精準。換言之，筆者認為，應優先采用政府采購法適用范圍內的定義，即政府采購工程采用招標方式的，優先適用招標投標法，政府采購工程以外的采用招標方式的，優先適用政府采購法。

隨著《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》的兩次發布，筆者期待立法部門能從立法層面上給出一個更為權威的解釋，也更期待在后續的改革中，政府采購法律能實現真正的統一。

（作者單位：海關總署物資裝備采購中心）

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