進口產品采購的“五問五答”

【實務探討】

進口產品采購的“五問五答”

■ 沈德能

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十條規定，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務，只有符合法定條件并依法經過論證審核后，才可以采購進口產品。在政府采購項目中，即便財政部門審核同意可以采購進口產品，也不是必須采購進口產品，采購國產產品仍然是基本原則，需要保證國產產品公平參與競爭。據筆者了解，在采購進口產品還是國產產品這個問題上，采購人和代理機構遇到過不少疑難問題，甚至有些錯誤操作，本文就這些問題作出解析。

政府采購進口產品就是國際招標嗎

政府采購進口產品不是國際招標，采購進口機電產品不適用商務部關于機電產品國際招標的規則。

國際招標是指在全球范圍內以招標方式邀請潛在投標人參加投標，并按照規定程序從投標人中確定中標人的一種采購行為。其特點是投標人不限于在某個國家登記注冊的企業、組織或者外國個人。目前，我國正在積極推進加入《政府采購貿易協議》（GPA），尚未與其他國家或地區簽訂政府采購市場開放協定，政府采購市場尚未對國外產品（進口產品）開放。雖然我國加入的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）第16章專門規定了政府采購等相關內容，但其內容主要是關于政府采購透明度與合作兩個層面的原則規定，不具有明確的約束力和法律執行力，該章內容不涉及承諾開放政府采購市場。

依照《政府采購法》和《中華人民共和國政府采購實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的規定，參與政府采購的供應商應當有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；參加政府采購活動前3年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；有財務狀況報告、依法繳納稅收和社會保障資金的相關材料。據此，在外國登記注冊的企業、組織或者外國個人無法提供符合法規規定的相關證明材料和書面聲明，不符合我國法律法規規定的政府采購供應商應當具備的資格條件。因此，政府采購進口產品無法進行國際招標。

《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務部令2014年第1號，以下簡稱《辦法》）第六條規定，通過招標方式采購原產地為中國境外的機電產品，政府采購項目中進行國際采購的機電產品必須進行國際招標。此《辦法》自2014年4月1日起施行，之后財政部在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第八十三條明確，政府采購貨物中的進口機電產品招標投標有關特殊事宜，由財政部另行規定。87號令自2017年10月1日起施行。因此，自2017年10月1日起政府采購貨物中的進口機電產品，招標投標不執行《辦法》第六條的規定。目前，財政部尚未對政府采購貨物中的進口機電產品招標投標的特殊事宜作出另行規定，需要采購進口機電產品的，經過財政部門審核同意后可以采購。采購實際中仍然按照國內的政府采購貨物招標投標進行操作，不進行國際招標。參加進口產品采購的供應商僅限于國內供應商，國內供應商可以提供進口產品來參加政府采購進口產品項目的采購活動。

根據國務院對有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工和《辦法》的規定，各級商務部門負責機電產品國際招標投標活動的行政監督。依據目前的政府采購法律法規規定，政府采購進口產品無法進行國際招標，因此，進口機電產品政府采購項目按照政府采購法的規定由各級財政部門監管，各級財政部門對于政府采購進口產品（含進口機電產品），依法經過論證、審核程序后，按照國內采購的方式進行監管。

此外，政府采購進口產品不是直接向外國企業采購，外國企業不是政府采購的合法供應商，采購人不是直接用外幣向外國企業支付采購資金。因此，采購預算仍然是以人民幣計算。在實際操作中，國內企業作為中標成交供應商提供進口產品，國內供應商采用外幣與外國企業結算，采購人則采用人民幣與國內供應商結算，不存在以外幣計算采購預算的問題，當然，采購人也就不用考慮匯率的問題。

可否單一來源采購進口產品

《政府采購法》第十條規定，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務，采購進口產品是個例外。單一來源采購是指在特殊情形下，只能從某一供應商處進行采購。財政部辦公廳《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）規定：“財政部門審核同意購買進口產品的，應當在采購文件中明確規定可以采購進口產品，但如果因信息不對稱等原因，仍有滿足需求的國內產品要求參與采購競爭的，采購人及其委托的采購代理機構不得對其加以限制，應當按照公平競爭原則實施采購。”采購進口產品時更加強調保障國內產品公平參加競爭，即便采購進口產品經過了審核，也不應采用單一來源采購方式。

在采購實踐中，財政部門對單一來源采購方式進行嚴格的監管限制，依法設置了專家論證和公示程序，防止濫用此方式造成不公平競爭。對進口產品采用單一來源采購方式的，需要對國外市場和國內市場兩個市場進行論證，如達到公開招標數額標準，符合《政府采購法》第三十一條第一項的規定，只能從唯一供應商處采購的，就需要專家分別從國外市場情況和國內市場情況兩個方面論證。考慮到很少有專家諳熟國外市場和國內市場，而公示信息的媒體僅限于財政部門指定的媒體，就目前單一來源采購方式的監管手段和效果看，較難保障采購進口產品時國內產品公平參與競爭。

因此，筆者認為，在政府采購進口產品時應當把公平競爭放在首要突出的位置，不建議采用單一來源采購方式。如果經過除單一來源采購方式以外的公開競爭采購后，經過市場檢驗，客觀上的確只能從國外唯一供應商處采購，則依法可以改變為單一來源采購方式采購。如前所述，此時的國外唯一供應商并不能直接參加我國政府采購項目的采購，即便是單一來源采購方式的采購也不可以，而是應當由國內供應商通過國外唯一供應商授權的方式提供唯一供應商在國外制造的貨物來參加政府采購活動。

外商投資企業可否提供外國制造的貨物

根據《中華人民共和國外商投資法》的規定，外商投資企業，是指全部或者部分由外國投資者投資，依照中國法律在中國境內經登記注冊設立的企業。外商投資企業屬于我國企業，不是外國企業，與內資企業依法平等參加我國政府采購活動。政府采購項目依法經過財政部門審核后可以采購進口產品的，外商投資企業可以提供其投資人在外國制造的貨物參加我國政府采購進口產品采購。當然，外商投資企業在國內制造的貨物滿足采購項目需求的，也可以提供其在國內制造的貨物參加進口產品采購。

財政部《關于在政府采購活動中落實平等對待內外資企業有關政策的通知》（財庫〔2021〕35號）強調，政府采購依法對內外資企業在中國境內生產的產品（包括提供的服務）平等對待。除涉及國家安全和國家秘密的采購項目外，不得區別對待內外資企業在中國境內生產的產品。在中國境內生產的產品，不論其供應商是內資企業還是外資企業，均應依法保障其平等參與政府采購活動的權利。但并不能因此否定外商投資企業可以提供其投資人在外國制造的貨物參加我國政府采購進口產品采購。在政府采購進口產品項目中，不論其供應商是內資企業還是外資企業，均應依法保障其平等參與政府采購活動的權利，內資企業可以提供進口產品參與采購活動，外資企業也可以提供進口產品（包含其投資人在外國制造的產品）參與采購活動。

進口產品是作為資格條件還是實質性響應要求

政府采購項目的資格條件是針對供應商本身所具有的條件而言，具體規定在《政府采購法》第二十二條中。進口產品是對政府采購標的（貨物）的屬性要求，與提供進口產品的供應商所具有的條件無關，因此，進口產品不可能作為供應商的資格條件。

但是進口產品制造商授權證書則是供應商獲得了可以在國內銷售進口產品的資格條件，屬于供應商履行合同的能力，作為供應商的資格條件。根據《通知》的規定，財政部門審核同意采購進口產品僅是“可以采購”并非“必須采購”，因此，進口產品不可以作為采購項目的實質性響應要求，即不可以要求供應商“必須提供進口產品，否則投標（響應）無效”。同時，進口產品本身與貨物質量沒有必然的直接關系，不應當作為判斷貨物質量的因素，不能認為進口產品就當然質量好，在同等條件下，國產產品就質量低。有些采購人想當然認為進口產品肯定比國產產品要好，同等條件下應當優先采購進口產品，否則就不用采購進口產品了。這是基于對進口產品的誤解所得出的結論。

如前所述，政府采購進口產品項目更加強調國內產品公平參加競爭，采購進口產品僅是特殊的情況。在同等條件和價格下，應當優先采購的是國產產品而不是進口產品。如果把進口產品作為加分項，則是優先采購進口產品，違反了《政府采購法》應當采購國產產品的原則，對國產產品構成歧視。因此，不能把進口產品作為評審因素，不能設置為加分項。

進口產品采購需要落實中小企業支持政策嗎

《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕46號，以下簡稱46號文）第二條規定，本辦法所稱中小企業，是指在中華人民共和國境內依法設立，依據國務院批準的中小企業劃分標準確定的中型企業、小型企業和微型企業。該辦法第四條規定，在貨物采購項目中，貨物由中小企業制造，即貨物由中小企業生產且使用該中小企業商號或者注冊商標。

政府采購進口產品的制造企業為外國企業，如果供應商提供進口產品參加政府采購則不符合我國政府采購促進中小企業發展的政策要求，不享受政府采購扶持中小企業發展優惠政策。但如果供應商提供國產產品參加經核準的政府采購進口產品項目采購，其產品制造企業符合46號文的相關規定，則依法享受政府采購扶持中小企業發展優惠政策。

（作者單位：廣西廣天一律師事務所）

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