世行新營商環(huán)境評估體系對政府采購執(zhí)行層面的影響與啟發(fā)（下）

【聚焦?fàn)I商環(huán)境新指標(biāo)】

世行新營商環(huán)境評估體系對政府采購執(zhí)行層面的影響與啟發(fā)（下）

■ 蘇憬清

以世界銀行新營商環(huán)境評估體系“子類別1.3.3采購過程公平性（Fairness of the Procurement Process）”指標(biāo)為例，其中明確政府市場的有效競爭需要一個(gè)保護(hù)招標(biāo)過程公平性的公共采購框架。通常促進(jìn)公平的工具旨在確保投標(biāo)人的機(jī)會和待遇平等。不平等的待遇不僅扭曲了授予合同的競爭過程，而且還可能對市場準(zhǔn)入產(chǎn)生不利影響。

在實(shí)踐中，很多供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)長期在某些領(lǐng)域深耕，勢必會形成專業(yè)化或規(guī)模化的優(yōu)勢。因此，很多采購單位要求政府采購供應(yīng)商不得連續(xù)三年中標(biāo)、政府采購代理機(jī)構(gòu)一年一換等規(guī)定，在筆者看來則有待商榷。此外，從制度執(zhí)行層面上講，采購人又如何能夠合理合法地在政府采購活動(dòng)中禁止某一供應(yīng)商連續(xù)三年中標(biāo)呢？政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法平等對待各類市場主體，正如江蘇省南通市中級人民法院在“如皋市通誠刻章服務(wù)部訴如皋市行政審批局撤銷行政協(xié)議案”二審判決書中所寫，“優(yōu)化營商環(huán)境需要系統(tǒng)思維和法律思維，不能只考慮一方市場主體的利益，忽視甚至損害其他市場主體的利益，更不能因?yàn)樾姓顒?dòng)影響正常的市場競爭秩序”。

再以“子類別1.3.4透明度（Transparency）”指標(biāo)為例，“第1項(xiàng) 公布采購計(jì)劃”明確，框架規(guī)定采購計(jì)劃應(yīng)向公眾提供；“第5項(xiàng) 公布合同和合同變更”指出，框架規(guī)定合同和合同變更應(yīng)向公眾提供。

對應(yīng)“第1項(xiàng) 公布采購計(jì)劃”指標(biāo)，我國政府采購意向公開工作目前已全面鋪開，但從執(zhí)行效果來看，部分意向公告還屬于為了公開而公開的狀態(tài)。一方面，部分采購單位的內(nèi)部責(zé)任分工或機(jī)構(gòu)設(shè)置不清晰，導(dǎo)致意向公告發(fā)布不及時(shí)。例如，一些采購單位負(fù)責(zé)發(fā)布意向公告的是財(cái)務(wù)部門，而具體提出采購工作申請或組織開展采購活動(dòng)的是業(yè)務(wù)部門，但直到業(yè)務(wù)部門準(zhǔn)備啟動(dòng)采購活動(dòng)時(shí)，財(cái)務(wù)部門才想起尚未發(fā)布意向公告，嚴(yán)重影響了政府采購活動(dòng)的效率。另一方面，部分意向公告的采購需求概況過于概要，僅憑只言片語并無法真正實(shí)現(xiàn)增加潛在供應(yīng)商參與政府采購的積極性以及改善競爭、促進(jìn)競爭的目的。筆者認(rèn)為，只有采購人在預(yù)算下達(dá)后，系統(tǒng)性地對本單位年度采購工作計(jì)劃做全局統(tǒng)籌，才能及時(shí)有效地公布全面具體的采購計(jì)劃，真正方便供應(yīng)商提前了解政府采購信息，全面提高政府采購?fù)该鞫取?/p>

“第5項(xiàng) 公布合同和合同變更”可以看作兩部分內(nèi)容：公布合同、合同變更。對于公布合同的落實(shí)情況，雖然每一個(gè)政府采購項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)了合同的公示，但細(xì)究同類政府采購項(xiàng)目的合同條款，內(nèi)容及形式卻千差萬別。筆者建議，監(jiān)管部門可以通過發(fā)布規(guī)范性的合同框架模板，來進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范合同雙方的權(quán)責(zé)，以便實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門在采購人發(fā)布合同后對合同關(guān)鍵內(nèi)容及信息的統(tǒng)一提取和收集，提升監(jiān)管部門在政府采購全流程中的電子化、智能化監(jiān)管能力。對于合同變更的信息公開情況，相關(guān)制度和要求還有待完善。例如，在項(xiàng)目履行過程中簽訂的補(bǔ)充協(xié)議或者追加采購的合同，均未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效上傳。

此外，世界銀行對于“合同變更”這一指標(biāo)的要求，不禁讓人思考：目前在很多合同支付條款中都出現(xiàn)了類似“最終結(jié)算價(jià)格以審計(jì)部門審定的結(jié)算價(jià)格為準(zhǔn)”的表述，這可能會成為影響世界銀行新營商環(huán)境評估的不合理合同條款。如果在短期內(nèi)無法與審計(jì)、紀(jì)檢等多個(gè)部門就這一普遍性支付誤區(qū)達(dá)成一致性意見，那么是否會錯(cuò)誤引導(dǎo)采購人將簡單粗暴的“以審計(jì)金額或財(cái)評金額作為最終支付金額”的規(guī)定，轉(zhuǎn)化為履約驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)條件，如表述為尾款的最終付款金額與驗(yàn)收評價(jià)得分或服務(wù)水平等相關(guān)。

接下來再以“表1 子類別2.3.3采購程序的數(shù)字化（Digitization of Procurement Procedures）”中“第4項(xiàng) 電子開標(biāo)和虛擬工作空間管理招標(biāo)程序”“第6項(xiàng) 電子合同簽訂、電子合同管理與實(shí)施”以及“第7項(xiàng) 以電子方式向采購實(shí)體提交發(fā)票并接收來自采購實(shí)體的付款”這三項(xiàng)指標(biāo)為例，看看世界銀行新營商環(huán)境評估體系如何規(guī)定采購程序的數(shù)字化。

在世界銀行涉及政府采購的48個(gè)指標(biāo)中，并沒有任何關(guān)于物理場所的內(nèi)容。目前，還有一些地區(qū)仍存在強(qiáng)制或變相強(qiáng)制要求政府采購項(xiàng)目進(jìn)入特定物理場所開展采購活動(dòng)的做法。結(jié)合“第4項(xiàng) 電子開標(biāo)和虛擬工作空間管理招標(biāo)程序”內(nèi)容來看，這有違世界銀行評價(jià)指標(biāo)要求。再反觀已進(jìn)入交易中心物理場所開展交易的項(xiàng)目，不但無法有效阻止圍標(biāo)串標(biāo)行為的發(fā)生，而且衍生出評標(biāo)專家處于無采購人或采購代理工作人員監(jiān)督，在評標(biāo)過程中失職違法行為頻發(fā)，導(dǎo)致政府采購效率低下的情況。

目前，北京市財(cái)政局整合建設(shè)了全市統(tǒng)一的“1+1+2”政府采購一體化平臺。在統(tǒng)一全市信息發(fā)布平臺的基礎(chǔ)上，逐漸推進(jìn)全市監(jiān)管平臺以及電子賣場和電子交易兩大采購交易平臺的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)從采購預(yù)算、采購執(zhí)行到合同支付等全流程閉環(huán)管理。筆者認(rèn)為，“第6項(xiàng) 電子合同簽訂、電子合同管理與實(shí)施”和“第7項(xiàng) 以電子方式向采購實(shí)體提交發(fā)票并接收來自采購實(shí)體的付款”兩項(xiàng)指標(biāo)對執(zhí)行層面的啟發(fā)在于：雖然北京市的“1+1+2”政府采購一體化平臺已基本實(shí)現(xiàn)了世界銀行新營商環(huán)境評估體系中“公開訪問和交互性、透明度以及采購程序的數(shù)字化”的各項(xiàng)要求，但站在供應(yīng)商的角度，在中標(biāo)后至收到合同款期間仍無法通過目前的電子平臺完成相應(yīng)手續(xù)。筆者建議，可以進(jìn)一步打通供應(yīng)商端口，以服務(wù)市場主體為導(dǎo)向，開發(fā)相應(yīng)功能。例如，接受供應(yīng)商在線提交電子發(fā)票、供應(yīng)商可在線查詢支付進(jìn)度等功能。

最后以“子類別1.3.1準(zhǔn)入與競爭（Entry and Competition）”指標(biāo)為例，“第4項(xiàng) 規(guī)定采購方向承包商付款的法定截止日期”指出，適用于采購實(shí)體的框架規(guī)定了一個(gè)時(shí)間框架，在這個(gè)時(shí)間框架內(nèi)，一旦收到發(fā)票，采購實(shí)體就必須處理付款。對此，北京市目前的規(guī)定是“對于滿足合同約定支付條件的，應(yīng)自收到發(fā)票后15日內(nèi)將資金支付到合同約定的供應(yīng)商賬戶，不得以機(jī)構(gòu)變更、人員崗位更替、內(nèi)部決策程序等為由延遲付款”。但在實(shí)踐中，很多采購文件并未對“滿足合同約定支付條件”這一內(nèi)容作出明確量化的規(guī)定。由于付款受到庫款調(diào)度、資金保障等多方面影響，筆者建議，可以要求采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在采購文件中明確支付進(jìn)度，以及各階段的支付條件，避免因供應(yīng)商對支付進(jìn)度理解有歧義而產(chǎn)生延期支付的負(fù)面評價(jià)。

（作者單位：中誠躍新北京咨詢有限公司）

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