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農村采購監管應得到重視

欄目: 理論前沿,電子報 時間:2023-07-24 19:23:18 發布:管理員 分享到:
【摘要】

【探討與爭鳴】

農村采購監管應得到重視

■ 明譚

人們普遍認為農村的村委會財力有限、財務管理不夠規范,因此其采購也容易被忽視。伴隨著農村經濟實力的不斷增強,在農村類似村委會等基層自治組織的采購項目也逐漸增多。筆者認為,對于此類農村采購項目,應及時將其納入相關監管部門的視線中。

農村采購不應成為被忽視的角落

其一,農村集體經濟逐漸發展壯大,其采購能力呈上升趨勢。按照中央農辦、農業農村部開展的全國農村集體資產清產核資工作數據顯示,截至2020年,全國共有集體土地總面積65.5億畝,賬面資產6.5萬億元,其中經營性資產3.1萬億元,占47.4%。集體所屬全資企業超過1.1萬家,資產總額1.1萬億元。同時,資產高度集中在村級,村級資產4.9萬億元,占總資產的75.7%,村均816.4萬元。全國鄉村特色產業產值超億元的村就有多個。同時,政府重視農村工作,對農村基層組織的撥款也不斷增加。例如,2022年印發的《大連市加快推進基層社會治理現代化建設實施方案》,要求在社區黨組織每年20萬元服務群眾專項經費的基礎上,增支8500余萬元村級組織服務群眾專項經費,再按照每村每年5萬到10萬元標準下撥到村。可以說,多渠道的資金支持,使得農村村委會有能力開展的采購項目呈上升趨勢。

其二,農村采購種類品目不斷增多。無論是一支筆、一套桌椅等辦公用品,還是節日氛圍裝飾品、慰問品、黨建用品、防疫物資等,都是農村采購的對象。時下正紅火的以貴州“村BA”為代表的全國性農民籃球、足球比賽,預計也將繼續拓展農村采購的品類“版圖”。

其三,農村基層組織承擔的公共管理職能也推動著農村采購項目的不斷增多。例如,財政部等部門于2019年聯合下發的《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》,要求鼓勵集體經濟實力強的村對所屬各類農村公共基礎設施實行統一管護,鼓勵地方政府逐步由直接提供管護服務向購買服務轉變,鼓勵運營企業與村級組織開展管護合作,聘用村民參與管護。筆者認為,類似上述職能的行使,往往需要農村基層組織經過采購程序得以達成。

農村采購現有監管方式不一

目前,按照采購主體與監管部門的不同,農村采購可以大致劃分為以下三種模式。

第一種是鄉鎮代采模式,即由村委會提出采購需求,由鄉鎮政府進行統一采購。此時采購方(鄉鎮政府)與使用方(村委會)是分離的。在此種模式下,如果使用的是財政資金,且預算金額在采購限額以上或采購標的在集中采購目錄內,則此類采購屬于政府采購,由財政部門負責監管。

考慮到鄉鎮代采模式具有采購較為規范的優勢,有些農村采購項目(如服務采購項目)必須由鄉鎮代采。為此,中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2022年印發了《關于規范村級組織工作事務、機制牌子和證明事項的意見》,規定屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的村級公共服務事項,要納入政府購買服務指導性目錄,在征求村級組織意見的基礎上,由縣鄉級政府依法購買服務。

但這種模式也有一定的弊端。一方面,如果鄉鎮代采項目資金非財政資金,而是基層自治組織或農村集體經濟組織的自有資金,則此類項目就不屬于政府采購項目,不能依法由財政部門監管,而只能依靠鄉鎮政府內部的內控制度來監管。一旦其內控制度建設不到位,當項目發生糾紛時,可能會出現處置依據不足的情況。

另一方面,鄉鎮代采模式容易拉長農村采購的流程,弱化農村基層組織采購人的身份,在后續采購人主體責任履行環節上容易出現問題。比如,一旦農村采購因糾紛引發訴訟,則鄉鎮政府作為名義上的采購人便會成為被告。實際上,負責代采的鄉鎮政府對采購需求的理解可能不如實際采購人即村基層組織那么清楚。這既不利于糾紛的快速解決,也不利于鄉鎮政府的實際履職。

第二種是直接采購模式,即由村委會自己作為采購人進行采購,由農業農村部門負責監管。比如,有的村委會直接選用代理機構,對村組織的物業服務進行招標。

一些地區還出臺了對農村采購的具體監管細則。比如,浙江省紹興市上虞區出臺了《上虞區農村集體經濟組織貨物(服務)采購實施意見(試行)》,規定金額在1萬元以下的,直接在“村采云”上采購;金額在1萬至5萬元之間的,經審批后通過“村采云”采購;金額在5萬元以上的,納入鄉鎮(街道)招投標平臺實施項目采購;金額在50萬元以上的,進入區產權交易公司平臺進行交易。

又如,浙江省杭州市臨平區農業農村局和公共資源交易管理委員會辦公室聯合下發了《杭州市臨平區村(社區)貨物和服務采購管理辦法(試行)》,規定在10萬元以下的貨物、服務采購項目由“村采云”平臺進行采購。在監管責任劃分上,該區農業農村局負責預算在200萬元(含)以上村(社區)采購活動的審核、監督和投訴處理工作,鎮(街道)負責轄區內預算在200萬元(不含)以下村(社區)采購活動的審核、監督和投訴處理。村(社區)作為采購人,對采購公告、采購文件及合同內容的合法性、合規性以及公平、公正、合理負責。

筆者認為,上述這些探索對規范農村采購起到了非常積極的作用,但此種模式仍面臨著法律監管依據不足的問題。

由于村委會不屬于現行《中華人民共和國政府采購法》規定的國家機關、事業單位、團體組織這三類采購人范圍,故而其采購項目不屬于政府采購項目,相關監管部門不能依照政府采購法律法規進行監管。若是農業農村部門依照前述區級有關部門的規范性文件進行監管,考慮到人民法院在審判行政訴訟時參照規章以上層級的文件進行審判,那么一旦農村采購項目出現訴訟爭議,監管部門將面臨監管依據層級不夠而不被法院采信的窘境。同時,由于目前農村采購與政府采購的基本程序很類似,在推行行政裁決制度強調專業化的當下,由農業農村部門進行監管,還面臨著專業度相比財政部門有所欠缺的問題。

第三種是混合模式,即農村采購主體仍是村基層組織,但對于地區規定的在采購預算額度以下的項目,則直接使用當地財政部門要求的電商平臺。

比如,江蘇省鹽城市鹽都區將省財政廳政府采購中標單位(“京東慧采”平臺)直接引入作為鹽都區村級采購試點服務平臺,為全區246個村(居)開通采購賬號,明確限額以下可通過程序集體決策后在“京東慧采”平臺自行采購。筆者認為,這種探索雖然暫時解決了農村小額采購的規范度問題,但仍未從根本上解決此類采購的監管部門歸屬問題。

適時明確農村采購監管部門是解決問題的關鍵

2023年2月16日,中央紀委印發了《關于開展鄉村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》,要求積極開展鄉村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治,對鄉村振興領域問題線索進行“大起底”和“回頭看”。筆者認為,采購是易滋生腐敗問題的重點領域,農村采購的監管問題需要引起各方重視,可以采取以下兩個思路。

一是由財政部門進行監管。雖然農村采購尚未納入政府采購規制范疇,但農村采購采用政府采購的方式與程序是大勢所趨。《中華人民共和國政府采購法(修訂征求意見稿)》已經擴大了政府采購的范疇,筆者建議,趁著修法的契機,將農村采購納入政府采購的監管范疇,由財政部門統一實施監管。

財政部門對農村采購進行監管,不僅有豐富的經驗,而且也有多元的監管手段。比如,《政府采購需求管理辦法》(財庫〔2021〕22號)第三十六條規定,在政府采購項目投訴、舉報處理和監督檢查過程中,財政部門可采取書面關注方式責令采購人整改。書面關注指財政部門向采購人的主管預算單位發送書面關注函,告知其下屬單位即采購人存在的問題,請其對相關問題予以關注。可以說,財政部門以書面關注為代表的柔性執法方式,使得其在監管農村采購時更具有靈活性,罰則適度。

二是由農業農村部門進行監管。由于目前在其職能中并未明文規定有監督農村采購事宜,相關部門還需制定規章以上層級的文件,明確監管職責和要求。

在現行條件下,為了避免農村采購出現監管不一、多頭監管或“監管真空”的問題,筆者建議,各地區不妨按照《國務院辦公廳關于深入推進跨部門綜合監管的指導意見》(國辦發〔2023〕1號)精神,對現行監管標準不一致、相互不銜接的制度規則,抓緊提出修訂完善意見,明確農村采購監管單位,或明確牽頭單位進行跨部門的綜合監管,確保農村采購監管體系更加暢通有效。



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責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第1263期第3版
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