如何抓好采購需求管理

【政策效果梳理與展望】

如何抓好采購需求管理

■ 賴登凌 劉寧波 楊利影

作為政府采購活動的源頭，采購需求內(nèi)容是否清楚、表述是否規(guī)范、含義是否準確，在很大程度上決定了政府采購活動的質(zhì)量和效果。如何有效壓實采購人在需求管理方面的主體責任，促進需采兩側(cè)協(xié)同聯(lián)動，打通需采銜接的堵點、卡點，是保障軍隊采購提質(zhì)增效的重點。本文試圖梳理采購需求管理工作中的瓶頸難題，并提出相關(guān)的優(yōu)化建議，旨在助力軍隊采購高質(zhì)量發(fā)展。

瓶頸難題

——需求形成不夠嚴謹、科學。一是采購目標不夠明晰，導致重復采購的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，對于以前年度還在進行的項目，因信息不暢、管理不細等原因，本年度重復提報采購需求；對于庫存充足且暫時無大項消耗計劃的項目，存在例行性提報采購需求的問題；對于同類產(chǎn)品或服務，因統(tǒng)籌不夠、測算不準等原因，存在反復采購的情況，間接增加了采購人員的工作負擔，削弱了集中采購的規(guī)模效應。

二是預算編制不夠科學，導致價格畸高或畸低的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，預算金額偏高，可能會預留出較大的利潤空間，容易引發(fā)價格虛高等問題；預算金額偏低，可能會無法保證供應商的合理利潤，容易引發(fā)供應商響應不足、流標、廢標等問題；簡單抄襲以前年度或同類產(chǎn)品預算，則可能因產(chǎn)品迭代更新而成本降低，也可能因產(chǎn)品研發(fā)投入多或者原材料價格上漲而成本驟增，造成預算發(fā)生較大變化。

三是意向公開不夠嚴謹，導致描述含糊不清的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，項目名稱似是而非，很難看出采購單位真正想要什么；“數(shù)量一批，滿足我部提出的所有功能性指標”等需求概況的表述籠統(tǒng)；“與相關(guān)意向公司對接后形成初步參數(shù)”等初步技術(shù)參數(shù)形同虛設。雖然采購意向公開只是供應商初步了解采購安排的參考，但類似上述采購意向公開的描述僅僅是程序上走過場,導致政策效果大打折扣。

——調(diào)查論證不夠深入扎實。一是市場調(diào)查不夠深入，導致調(diào)查結(jié)論偏離客觀實際。例如，調(diào)查準備不充分、調(diào)查選樣不科學、調(diào)查過程不細致等，可能造成調(diào)查雙方信息不對稱，進而影響調(diào)查效果；相關(guān)調(diào)查資料在整理歸檔時不及時或未歸檔，造成后續(xù)在對接采購服務站時面對疑問說不清或沒依據(jù)。

二是參數(shù)設定不夠嚴謹，導致表述不夠規(guī)范。例如，將網(wǎng)絡查詢后的參數(shù)一字不改地照搬，不管市面上還有沒有這類產(chǎn)品；用戶代表怎么描述就怎么設，不管實際需求和預算標準；僅明確某一項參數(shù)，其余參數(shù)完全照搬某一品牌。

三是不區(qū)分情況而機械選取論證專家。筆者認為，論證環(huán)節(jié)不要求隨機抽取論證專家，就是為了保證專業(yè)、精準、高效，克服專家?guī)鞌?shù)量有限、分類較粗、經(jīng)驗不足等現(xiàn)實矛盾，但現(xiàn)實中，很多單位將這一環(huán)節(jié)簡單化，甚至“一刀切”“一抽了事”，嚴重影響了采購需求編制論證的質(zhì)量。

——標準要求不夠精準合理。一是技術(shù)要求不夠清晰。例如，部分采購人簡單查閱以往采購信息或是直接交給特定供應商提供參數(shù)，不管這一做法是否會造成標準具有指向性；指標參數(shù)過于精確，尺寸、重量、體積等設為固定值，而不是合理的區(qū)間范圍。

二是經(jīng)濟要求不夠合理。比如，對于運輸服務，有些服務需求明確“裝完全部物資需要100臺車”，但按100臺車一次拉完還是50臺車兩次拉完卻未明確。實際上，這兩種方式對供應商的調(diào)度能力、利潤占比等有著決定性影響。筆者認為，類似上述情況，一方面較難啟動后續(xù)采購，另一方面容易造成后期履約糾紛。

——實施意見不夠契合實際。一是方式選擇不科學。采購單位應當結(jié)合采購項目特點，按照不同采購方式的適用情形，提出擬采用的采購方式。但實踐中，部分采購單位過度強調(diào)招標方式，對于非招標方式不愿用也不敢用。例如，對于有的涉密且又無法進行脫密處理的項目，部分采購單位仍選用公開招標方式；有的采購單位明知采購需求有傾向性，且滿足要求的潛在供應商達不到公開招標最低3家的數(shù)量要求，仍選用公開招標方式。

二是資格條件不合規(guī)。例如，還存在違規(guī)將企業(yè)規(guī)模、銷售業(yè)績、注冊地等設置為供應商資格條件或變相隱藏設為技術(shù)參數(shù)中的實質(zhì)性條款等情況。

三是評審方法不合適。部分采購單位在潛意識里認為，最低評標價法和綜合評分法中的低價優(yōu)先一定會影響或制約采購質(zhì)量，于是盲目追求質(zhì)量優(yōu)先法或違規(guī)在物資項目中使用基準價法。

——審查提報不及時高效。一是需求審查不到位。采購單位在提報需求前有一般審查和重點審查兩個環(huán)節(jié)，但目前一般審查時常存在“缺斤短兩”的情況，有的不會審，有的則認為前有需求部門、后有采購機構(gòu)，不用審。

二是需求提報不及時。例如，有些采購單位是業(yè)務人員臨時接手項目，在其熟悉政策過程中相當于又將項目流程走了一遍，耽擱了大量時間；還有些采購單位對此不夠重視，等截止時間快到了才發(fā)現(xiàn)需求提報環(huán)環(huán)相扣，鑒于很多環(huán)節(jié)的時限要求，此時想讓流程提速也難。

意見建議

——從源頭上擴大供應商參與響應的廣度與深度。無論在市場考察還是在供應商咨詢等環(huán)節(jié)，要廣泛宣傳政策，引導供應商公平競爭，防止因一些非關(guān)鍵因素的不合理、有歧義造成供應商核算難、響應難。比如，交貨地點過于分散，造成附加物流成本超過物資本身；附加服務不合理；售后服務不合客觀實際等。這些雖看似影響不大，但很容易影響供應商的響應意愿。

——從源頭規(guī)范采購單位的需求編制工作。不斷完善標準技術(shù)參數(shù)庫或服務要求庫，至少區(qū)分優(yōu)質(zhì)、一般兩個檔次，方便采購單位結(jié)合單位實際及采購目標進行匹配選定。梳理匯編各類國標、軍標等強制性標準或規(guī)范性文件，并動態(tài)更新。依托采購平臺，開設標準規(guī)范專欄，方便采購單位、采購機構(gòu)及監(jiān)督部門等查閱參考，避免標準查閱難、下載貴，以及誤用過期標準或引用錯誤等。依托采購平臺探索市場調(diào)查平臺化。例如，通過接入政府采購電子賣場、公共資源交易平臺、電商平臺等，發(fā)起市場調(diào)查邀請，概略摸清市場供應潛力、市場價格概況、大致配置標準等關(guān)鍵信息，克服線下跑市場的麻煩和局限，提升市場調(diào)查的質(zhì)效。

——采取輪候?qū)徍酥疲贡撇少徯枨笠淮纬尚巍τ诖蠖鄶?shù)采購單位來講，確定集中采購的規(guī)模、數(shù)量等絕非兒戲，應審慎敲定。對此，筆者認為，采取輪候?qū)徍酥瓶赡芨茖W、高效。具體來說，將每月的單周設為集中提報期、雙周設為集中審核期；采購機構(gòu)可以組織初核人員、相關(guān)專家、采購單位代表及復核人員集中辦公，面對面審核，現(xiàn)場解決問題；對于部分簡單項目，可探索初核、復核同步組織，克服零散提報審核難以集中等問題；在審核中一旦發(fā)現(xiàn)需求要素不全、需求調(diào)查走過場等問題，可直接駁回，并至少延遲一個提報周期才能再次提報。如此一來，既能保證采購單位有充足時間完善采購需求，又能形成一定審核壓力，防止個別采購單位需求管理隨意化，倒逼采購需求一次成形。

——立足結(jié)果，推進采購需求精準調(diào)查。當前政策對采購需求管理的各個環(huán)節(jié)、標準、形式等都作了較為詳盡的描述和界定，有力地推動了采購需求管理標準化、規(guī)范化。筆者認為，在推進“程序正確”向“結(jié)果滿意”轉(zhuǎn)變方面還可進一步深化拓展。對于物資類項目，可以要求在采購需求調(diào)查情況中列明三個以上不同品牌型號的標的物資、技術(shù)參數(shù)、市場價格等；對于服務類項目，可以要求在采購需求調(diào)查情況中列明服務涉及的人力資源成本、配套設施成本、市場價格等。一方面，倒逼采購單位真調(diào)查，防止走過場；另一方面，方便采購機構(gòu)比對復核，快速了解項目真實情況。此外，還可依托提供的數(shù)據(jù)推演論證評分細則是否科學合理，反向驗證并優(yōu)化采購文件，從而提高采購文件與采購目標的匹配度，更好實現(xiàn)“結(jié)果滿意”。

——推進需采深度融合。目前，采購單位在收到采購機構(gòu)反饋的意見建議后，對于采納的意見，應當進行書面函復；對于不予采納的，應當與采購機構(gòu)協(xié)商解決，并形成書面材料。如果雙方不能達成一致意見，則應當報采購機構(gòu)上級管理部門協(xié)調(diào)解決。其中，技術(shù)要求和經(jīng)濟要求通常以采購單位意見為主，組織實施的相關(guān)事項通常以采購機構(gòu)意見為主。筆者認為，上述政策雖然較好地解決了職責界定不清、責任雙方推諉扯皮等問題，但實踐中，若一方堅持己見，另一方往往只能被動接受。對此，筆者建議，推動需采深度融合。采購單位可以分擔或負責一定比例的評審分值設置，采購機構(gòu)可以針對部分不合理參數(shù)提出異議或賦予一票否決權(quán)。此外，采購管理部門定期梳理發(fā)布爭議處理典型案例及指導意見，從制度層面推動需采深度融合。

——推動需采雙向考評。對于在初核、復核環(huán)節(jié)出現(xiàn)明顯問題的項目，特別是在采購需求公示期間引起大量供應商質(zhì)疑的，經(jīng)確認屬實，應當記錄在案，定期通報講評；對于因采購需求不合理或存在指向性、排他性等造成項目流標、廢標的，應當要求采購單位說明原因并重新論證提報采購需求；對于因采購需求缺項、漏項或不合實際造成合同訂立難、履約難的，應當要求采購單位說明原因并結(jié)合實際及時補救。此外，筆者還建議，建立全程登記、評價、通報機制，形成督導壓力，倒逼采購需求管理不斷優(yōu)化完善。同時，依托市場調(diào)查提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，采購單位可結(jié)合本單位采購目標模擬設置評分細則，組織評審推演，形成虛擬評審排序，將其一并交給采購機構(gòu)作為參考。待采購機構(gòu)完成采購評審后，組織虛擬與實際評審結(jié)果分析比對，并將其作為采購結(jié)果滿意度評價的重要指標和采購機構(gòu)服務質(zhì)量考核的參考要素。

（賴登凌系陸軍勤務學院軍需采購系講師、劉寧波系新疆軍區(qū)保障部采購服務站采購室主任、楊利影系新疆軍區(qū)保障部采購服務站采購室助理工程師）

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