新行政復(fù)議法下政府采購行政裁決復(fù)議制度將迎來哪些變化與挑戰(zhàn)

【聚焦·新行政復(fù)議法】

新行政復(fù)議法下政府采購行政裁決復(fù)議制度將迎來哪些變化與挑戰(zhàn)

■ 楊彬權(quán)

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過了新修訂的行政復(fù)議法，自2024年1月1日起施行。行政復(fù)議是化解行政爭議的重要法律制度，主要功能是防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋Ｗo(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。此次修訂的行政復(fù)議法，明確了行政復(fù)議的原則、職責(zé)和保障機制，改革了行政復(fù)議管轄體制，增設(shè)了調(diào)解、和解制度，增加了行政復(fù)議申請便民舉措，擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍，強化了行政復(fù)議吸納和化解行政爭議的能力，完善了行政復(fù)議申請受理及審理程序等。其中諸多修訂條款將對政府采購行政裁決復(fù)議制度產(chǎn)生重大影響，同時也對政府采購行政裁決復(fù)議工作提出了更嚴(yán)格的要求。

新行政復(fù)議法對政府采購行政裁決復(fù)議制度的影響

一是除財政部外縣級以上地方政府采購監(jiān)督管理部門原則上不再擁有政府采購行政裁決行為的復(fù)議權(quán)。新行政復(fù)議法根據(jù)《行政復(fù)議體制改革方案》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》等文件要求，并吸收相對集中行政復(fù)議權(quán)的地方改革試點經(jīng)驗，確立了行政復(fù)議案件相對集中管轄體制，優(yōu)化了行政復(fù)議管轄體制。根據(jù)新行政復(fù)議法第二十四條、第二十七條規(guī)定，除對海關(guān)、金融、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)的行政行為不服等特殊情形外，原則上取消地方人民政府工作部門的行政復(fù)議職責(zé)，由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使。但根據(jù)新行政復(fù)議法第二十五條規(guī)定，國務(wù)院部門可以管轄對本部門、本部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)以及本部門管理的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為不服的復(fù)議案件。具體到政府采購行政裁決復(fù)議領(lǐng)域，除中央政府采購監(jiān)督管理部門（財政部）外，縣級以上地方各級政府采購監(jiān)督管理部門不再具有行政復(fù)議管轄權(quán)。地方各級政府采購監(jiān)督管理部門作出的政府采購裁決行為引發(fā)的糾紛，只能由本級人民政府作為行政復(fù)議機關(guān)受理，不可再由上級財政部門受理。

二是政府采購裁決行政復(fù)議案件可以調(diào)解或和解終止。長期以來，政府采購行政裁決行政復(fù)議不能調(diào)解只能裁決的弊端，使得許多政府采購行政裁決的復(fù)議決定只能作出是與非的復(fù)議裁決，而有些案件并不是簡單地裁決誰對誰錯的問題，導(dǎo)致結(jié)果通常是“案結(jié)事未了”、復(fù)議決定難以付諸執(zhí)行。針對這種情況，新行政復(fù)議法第五條第一款明確規(guī)定，“行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。”同時，該法第七十三條第一款提出，“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書，經(jīng)各方當(dāng)事人簽字或者簽章，并加蓋行政復(fù)議機關(guān)印章，即具有法律效力。”在政府采購行政裁決復(fù)議領(lǐng)域，引入行政復(fù)議調(diào)解制度將大大增強政府采購行政裁決復(fù)議機制的糾紛化解能力。此外，為了優(yōu)化營商環(huán)境，促使當(dāng)事人自愿達(dá)成和解協(xié)議，快速解決糾紛，新行政復(fù)議法第七十四條規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解，在當(dāng)事人達(dá)成和解后，由申請人向行政復(fù)議機構(gòu)撤回行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機構(gòu)準(zhǔn)予撤回行政復(fù)議申請、行政復(fù)議機關(guān)決定終止行政復(fù)議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復(fù)議申請。在政府采購裁決行政復(fù)議案件中，當(dāng)事人自愿達(dá)成和解不僅能夠迅速解決糾紛，穩(wěn)定政府采購市場的正常秩序，而且能夠避免甚至杜絕當(dāng)事人重復(fù)申請復(fù)議和資源浪費。

三是申請參加政府采購行政裁決復(fù)議的方式更加便民、利民。新行政復(fù)議法規(guī)定了多項便民舉措，為供應(yīng)商、利害關(guān)系人申請參加行政復(fù)議提供了諸多便利，能夠切實保障當(dāng)事人在政府采購行政復(fù)議案件中的各項權(quán)利。例如，新行政復(fù)議法第十七條第一款規(guī)定，“申請人、第三人可以委托一至二名律師、基層法律服務(wù)工作者或者其他代理人代為參加行政復(fù)議。”該法第二十二條規(guī)定，“申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請；書面申請有困難的，也可以口頭申請。書面申請的，可以通過郵寄或者行政復(fù)議機關(guān)指定的互聯(lián)網(wǎng)渠道等方式提交行政復(fù)議申請書，也可以當(dāng)面提交行政復(fù)議申請書。行政機關(guān)通過互聯(lián)網(wǎng)渠道送達(dá)行政行為決定書的，應(yīng)當(dāng)同時提供提交行政復(fù)議申請書的互聯(lián)網(wǎng)渠道。”該法第三十一條還規(guī)定，行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚，行政復(fù)議機關(guān)無法判斷是否符合受理條件的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補正。有正當(dāng)理由不能按期補正的，行政復(fù)議機關(guān)可以延長合理的補正期限。可以說，新行政復(fù)議法通過委托代理人參加復(fù)議、優(yōu)化復(fù)議申請?zhí)岢龇绞胶瓦f交渠道、延長申請資料通知和補正等機制為政府采購供應(yīng)商、利害關(guān)系人申請參加政府采購行政裁決復(fù)議提供了便利，充分體現(xiàn)了黨和政府“以人民為中心”的工作理念。

四是規(guī)范性文件附帶審查機制能夠從源頭上預(yù)防和化解政府采購行政裁決糾紛。盡管在現(xiàn)行制度中有對規(guī)范性文件的監(jiān)督機制，但其作用有限。允許復(fù)議機關(guān)對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，是社會進(jìn)步和制度文明的表現(xiàn)。根據(jù)新行政復(fù)議法第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件（不含規(guī)章）不合法，在對行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)范性文件的附帶審查申請。筆者認(rèn)為，所謂附帶審查，指的是不能直接針對規(guī)范性文件提起行政復(fù)議，而是在對行政行為提起復(fù)議時，公民、法人或者其他組織可以一并請求對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。具體而言，在政府采購裁決行政復(fù)議案件中，若申請人認(rèn)為政府采購監(jiān)督管理部門作出的政府采購行政裁決行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，則可以在提起政府采購行政裁決復(fù)議申請時，一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)范性文件的附帶審查申請。此外，新行政復(fù)議法第五十九條明確，“行政復(fù)議機關(guān)依照本法第五十六條、第五十七條的規(guī)定有權(quán)處理有關(guān)規(guī)范性文件或者依據(jù)，認(rèn)為相關(guān)條款合法的，在行政復(fù)議決定書中一并告知；認(rèn)為相關(guān)條款超越權(quán)限或者違反上位法的，決定停止該條款的執(zhí)行，并責(zé)令制定機關(guān)予以糾正。”行政復(fù)議附帶性審查一方面加大了行政復(fù)議機關(guān)對政府采購規(guī)范性文件合法性的監(jiān)督力度，另一方面能夠正本清源，達(dá)到訴源治理的效果。

五是通過最長復(fù)議時效制度最大程度地保護(hù)政府采購供應(yīng)商、利害關(guān)系人的合法權(quán)益。在實踐中，有些部門在作出政府采購行政裁決決定時，并未告知供應(yīng)商、相關(guān)利害關(guān)系人申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和申請期限，甚至也未告知其政府采購行政裁決內(nèi)容，從而導(dǎo)致申請人錯過了救濟(jì)機會。而新行政復(fù)議法第二十條第三款規(guī)定，“行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和申請期限的，申請期限自公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和申請期限之日起計算，但是自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過1年。”同時，該法第二十一條還規(guī)定，“因不動產(chǎn)提出的行政復(fù)議申請自行政行為作出之日起超過20年，其他行政復(fù)議申請自行政行為作出之日起超過五年的，行政復(fù)議機關(guān)不予受理。”可以說，新行政復(fù)議法在原先規(guī)定的60日申請復(fù)議的基礎(chǔ)上對行政復(fù)議時效制度進(jìn)行了修訂與完善，通過重新計算申請復(fù)議點和延長復(fù)議申請期的做法，最大程度地保護(hù)了政府采購供應(yīng)商、利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

六是政府采購行政裁決復(fù)議案件審理程序的公正性和專業(yè)性得到大幅提升。政府采購行政裁決復(fù)議案件一般采取書面審理的方式，但不會組織聽證。而新行政復(fù)議法第四十九條規(guī)定，“適用普通程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)面或者通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽取當(dāng)事人的意見，并將聽取的意見記錄在案。因當(dāng)事人原因不能聽取意見的，可以書面審理。”同時，該法第五十條還規(guī)定，“審理重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織聽證。行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為有必要聽證，或者申請人請求聽證的，行政復(fù)議機構(gòu)可以組織聽證。”筆者認(rèn)為，新行政復(fù)議法通過多種方式聽取當(dāng)事人意見以及組織或申請聽證等措施，不僅實現(xiàn)了程序正義，而且提高了政府采購行政裁決復(fù)議案件審理結(jié)果的實體公正性。在實踐中，由于政府采購行政裁決復(fù)議案件專業(yè)性較強，因此一般都是上一級政府采購監(jiān)督管理部門承擔(dān)復(fù)議職責(zé)，也就是遵循“條條管轄原則”。但在相對集中行政復(fù)議權(quán)后，由于承擔(dān)復(fù)議職責(zé)的機關(guān)只能是縣級以上地方各級人民政府（中央財政部門除外），為了確保政府采購裁決行政復(fù)議案件審理的專業(yè)性和技術(shù)性，新行政復(fù)議法第五十二條第一款規(guī)定，“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與的行政復(fù)議委員會，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見，并就行政復(fù)議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。”同時，該法還明確要求，對于案情重大、疑難、復(fù)雜，以及專業(yè)性、技術(shù)性較強等行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請行政復(fù)議委員會提出咨詢意見。新行政復(fù)議法通過設(shè)立專業(yè)的行政復(fù)議委員會，聽取和參考行政復(fù)議委員會的咨詢意見，必將大大地提高政府采購行政裁決復(fù)議案件的專業(yè)性。

七是簡易程序加速政府采購行政裁決復(fù)議案件的審理進(jìn)度。現(xiàn)行行政復(fù)議法并未規(guī)定行政復(fù)議的簡易程序，使得某些本應(yīng)該進(jìn)入“快車道”簡易程序?qū)徖淼恼少彶脹Q糾紛，卻被擠進(jìn)了“慢車道”普通程序，延緩了部分政府采購裁決復(fù)議案件的處理速度，導(dǎo)致行政復(fù)議案件整體的審結(jié)效率明顯降低。而新行政復(fù)議法第五十三條第二款規(guī)定，“除前款規(guī)定以外的行政復(fù)議案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。”此外，適用簡易程序?qū)徖淼恼少徯姓脹Q復(fù)議案件，受理行政復(fù)議申請時限被壓縮至3日內(nèi)、提出書面答復(fù)時限被壓縮至5日內(nèi)。這些都使得部分政府采購行政裁決復(fù)議案件能夠快速審結(jié)，達(dá)到繁簡分流、提高政府采購效率的目的。

新行政復(fù)議法對政府采購行政裁決復(fù)議工作提出的新要求

一是加強新行政復(fù)議法的普法宣傳。對于法律修訂增加的新規(guī)定、新舉措，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強學(xué)習(xí)，強化依法行政意識。

二是及時修訂、制定與政府采購行政復(fù)議有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等，確保新行政復(fù)議法各項規(guī)定能夠有效實施。

三是政府采購監(jiān)督管理部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對各種政府采購規(guī)范性文件合法性和正當(dāng)性的審查，及時完善政府采購規(guī)范性文件備案審查制度。

四是政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強對整個政府采購活動的監(jiān)督管理，采用調(diào)解、和解等方式預(yù)防和化解政府采購糾紛。

五是在行政復(fù)議權(quán)相對集中于縣級以上人民政府的改革背景下，相應(yīng)進(jìn)行機構(gòu)人員調(diào)整，把散布在政府采購監(jiān)督管理部門從事復(fù)議工作的人員集中到政府的行政復(fù)議機構(gòu)，防止人案矛盾和專業(yè)性滑坡。

六是行政復(fù)議委員會應(yīng)當(dāng)充分吸收具有政府采購專業(yè)經(jīng)驗的專家和政府采購官員作為行政復(fù)議委員會成員，為辦理政府采購行政裁決復(fù)議案件提供專業(yè)的咨詢意見。

（作者系西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心副教授）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。