將公益性國有企業納入政府采購主體范圍十分必要

【探討與爭鳴】

將公益性國有企業納入政府采購主體范圍十分必要

■ 姜愛華 魏冕

是否將國有企業納入政府采購主體范圍，是我國加入《政府采購協定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）談判的焦點問題之一。2022年，財政部發布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》將承擔社會公共職能的公益性國有企業納入了采購人范疇。為此，筆者試圖梳理在國際規則中將國有企業列為政府采購實體的相關規定，分析將公益性國有企業納入政府采購主體范圍的必要性，總結尚未將公益性國有企業納入政府采購主體范圍所帶來的現實問題，并嘗試提出解決之策。

國際規則中的相關規定

從GPA、CPTPP、歐盟公共采購指令、聯合國《公共采購示范法》等國際規則來看，雖未對國有企業納入政府采購主體范圍作出明確規定，但參考各締約國實際出價以及對條款文本內容的理解可知，部分國有企業尤其是公益性國有企業已經被國際規則默許納入政府采購主體范圍。

——GPA將公益性國有企業列為采購實體。2012年版的GPA第一條規定，采購實體是指每一參加方附錄1中附件1、附件2和附件3所列的實體。其中，附件1和附件2分別指GPA所涵蓋的中央政府實體和次中央政府實體，即中央和地方各級政府部門，而附件3所列實體是指GPA所涵蓋的全部其他實體。對其他實體的界定，從采購活動性質的角度來看，包括受政府實際影響或控制、為實現政府目的和行使政府職能等標準。受政府實際影響或控制是國有企業的必然屬性，尤其是一些公益性國有企業還具有受政府實際影響或控制、以實現政府公益性為目的甚至是行使政府職能等特點。因此，GPA實際上是將公益性國有企業納入政府采購主體范圍，受政府采購監管。從各參加方的出價清單也可以看出，公益性國有企業也普遍被納入了出價實體范圍。

——部分CPTPP成員國主動將部分國有企業列為政府采購實體。CPTPP雖然在第17.2.7條中將國有企業的政府采購行為排除在第17章“國有企業和指定壟斷”適用范圍之外，但在第15章“政府采購”中將采購實體定義為“附件15-A中所列實體”，并規定締約方必須在附件15-A中列明實體信息。從CPTPP成員國公布的其他實體信息來看，這些成員國僅將部分國有企業列為政府采購實體。由此可見，CPTPP對是否將國有企業列為政府采購實體的要求相對寬松，成員國有一定的選擇權。而在規則相對寬松的前提下，部分成員國仍選擇主動將公益性國有企業納入政府采購實體范疇。

——歐盟公共采購指令明確將公益性國有企業列為政府采購實體。歐盟在《2014公共部門采購指令》中對文本適用的政府采購實體作了定義，即該指令適用的主體范圍通常是中央、地方政府機關以及受公法管轄的機構。其中，受公法管轄的機構是指為滿足公共利益，由國家、地方出資資助的，不具有工業或商業性質，但具有法人資格的機關。由此可見，歐盟政府采購主體既包含了各級政府機關，也包括了公用事業企業。這反映出歐盟支持將公益性國有企業納入政府采購主體范圍的態度。

——聯合國《公共采購示范法》對是否將國有企業列為政府采購實體設定了選擇權。聯合國《公共采購示范法》將采購實體定義為“從事采購的任何政府部門、機構、機關或其他單位，或其任何下屬機構或聯合體”，頒布國在必要時可以在其后各項中填寫擬包括在“采購實體”定義內的其他實體或企業類別。由此可知，聯合國《公共采購示范法》對是否將國有企業納入政府采購主體范圍的限制相對寬松，沒有嚴格限定國有企業不可納入政府采購主體范圍。

將公益性國有企業納入政府采購主體范圍的必要性分析

將公益性國有企業納入政府采購主體范圍，從公益性國有企業自身職能定位來看，符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）立法目的以及政府采購性質；從國內制度建設的角度來講，有利于我國更好地協調政府采購、招標投標兩大法律體系存在的現實矛盾；從國際開放視角來說，是順應國際發展趨勢的必然選擇，有利于我國加快GPA、CPTPP等談判進程。

——符合《政府采購法》立法目的以及政府采購性質。依據有關規定，國有企業一般是依據《企業法人登記管理條例》規定登記注冊，由國有資產管理部門投入資產，依法從事生產經營活動的特殊企業。按照財政部等部門于2015年聯合印發的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，國有企業根據其主營業務和核心業務范圍，可分為商業類和公益類兩種類別。其中，公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，必要的產品和服務價格可以由政府調控。由此可見，公益性國有企業自身職能定位與政府采購最終目標是相契合的。《政府采購法》在總則部分第一條中對立法目的作了說明，即“為規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法”。公益性國有企業在我國經濟社會發展中發揮著重要作用，決定了其與《政府采購法》立法宗旨中的“維護國家利益和社會公共利益”息息相關。因此，將公益性國有企業納入政府采購主體范圍存在法理上的正當性。

——適應我國政府采購法規協調的需要。在我國政府采購法律建設過程中，《政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）之間的矛盾愈發突出，對政府采購主體范圍的界定亦是如此?！墩少彿ā吩诳倓t中明確，“政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！倍鴩衅髽I尤其是公益性國有企業這類使用國家財政性資金的主體尚未被納入其中。再看《招標投標法》，其將關系社會公共利益、公共安全的項目，以及全部或部分使用國有資金投資或國家融資的項目等納入了招標適用范圍。就此規定而言，公益性國有企業已被涵蓋在《招標投標法》適用范圍內。筆者認為，未來必然要對《政府采購法》和《招標投標法》進行協調，從而解決兩法在現實中存在的種種矛盾。因此，將公益性國有企業納入政府采購主體范圍，是順應協調政府采購法規趨勢的需要。若先將公益性國有企業納入政府采購主體范圍，則可以從很大程度上解決兩法在適用主體范圍上存在的現實沖突，進而加快推動兩法協調統一進程。

——適應國際政府采購規則的趨勢。GPA、CPTPP、歐盟公共采購指令和聯合國《公共采購示范法》等國際規則，要么明確將公益性國有企業納入采購實體范圍，要么為參加方提供選擇權。近年來，我國多次提交了有關GPA的出價清單，但始終未得到認可，其中一個爭議點是政府采購出價主體尚未統一。現有參加方要求我國繼續擴大出價清單中國有企業的納入范圍。因此，從國際視角出發，將公益性國有企業納入政府采購主體范圍，是我國順應國際政府采購規則大趨勢的必然選擇，有利于我國盡快加入GPA、CPTPP等。

未將公益性國有企業納入政府采購主體范圍所帶來的現實問題

筆者認為，公益性國有企業尚未被納入政府采購主體范圍，既不利于全國政府采購規模的準確統計，也不利于加強財政性資金的監管，更不利于我國推進相關國際規則的談判進程。

——不利于全國政府采購規模的準確統計。當前，一些采購單位將政府采購工程項目交由國有企業代為建設，實行代建制，但在資金撥付至國有企業后，由于國有企業尤其是公益性國有企業尚未被納入政府采購主體范疇，因此從本質上來說，該項目不受政府采購監管。近年來，雖然我國部分省份出臺了關于規范代建制項目的政府采購程序說明，但在國有企業尚未被納入政府采購實體范圍的現實情況下，該問題仍較為突出。此外，雖然國有企業項目工程量較大、牽涉金額較多，但由于國有企業尚未被納入政府采購主體范疇，因此其所涉資金也并未被納入政府采購規模，不利于全國政府采購規模的準確統計。

——不利于加強財政性資金的監管。公益性國有企業主要是為了實現社會公共職能，發揮政府宏觀調控作用，因此資金來源依賴于財政性資金。但當下，公益性國有企業尚未被納入政府采購主體范圍，導致其缺少政府采購制度的監管，容易滋生各類違法違規問題。從現實來看，公益性國有企業執行招標采購制度不嚴格、部分企業高層干預招標采購、采購過程存在腐敗等問題時有發生，圍標串標、弄虛作假等現象也經常出現。筆者認為，將國有企業中公益性國有企業這類承擔實現公共職能的企業納入政府采購主體范圍，可以增加政府采購層面的監管，更好地保障社會公平。

——加入國際規則談判的競爭力減弱。當下，我國正積極推進加入GPA、CPTPP等國際規則，但屢次向世界貿易組織提交GPA出價清單未果。從其他成員國加入情況來看，不將國有企業納入政府采購主體范疇勢必會影響我國加入GPA、CPTPP的談判競爭力，不利于推進我國政府采購市場開放進程，也不利于推動政府采購營商環境朝著市場化、法治化、國際化的方向發展。

相關建議

基于當下公益性國有企業未被納入政府采購主體范圍而存在的諸多問題，筆者認為，亟須對《政府采購法》《招標投標法》作出規范調整，協調好現行兩部法律存在的問題，規范代建制項目，并加強對公益性國有企業的資金監管。此外，未來還應適時推進兩法統一，做好國內國際規則的銜接。

——規范代建制項目管理?；趪衅髽I代建制脫離政府采購管理范疇的問題，可參考部分省份做法，如山東省發布的《山東省省級政府投資項目代建制管理暫行辦法》、河北省發布的《河北省政府投資項目代建制管理辦法》等。在地方實際層面，對代建制加以規范管理，將其納入政府采購管理范圍，也有助于精確統計政府采購的實際規模。

——加強對公益性國有企業的資金監管。當下，由于公益性國有企業尚未被納入政府采購監管范圍，因此從強化企業內部監督的角度出發，應加強對公益性國有企業的資金監管，防止其內部發生采購腐敗、圍標串標等各類違法違規行為。

——協調好《政府采購法》與《招標投標法》。基于當前《政府采購法》與《招標投標法》在規定上存在的差異，應加快協調好兩部法律，做好法律內容上的銜接顯得尤為重要。筆者認為，兩法協調統一與將公益性國有企業納入政府采購管理范疇相輔相成。法律協調統一能夠降低公益性國有企業的管理難度，而將公益性國有企業納入政府采購主體范圍也能促進兩部法律盡快銜接統一，從而解決法律體系矛盾引發的現實問題。

——做好國內國際規則的銜接。在我國推進公益性國有企業納入政府采購主體范圍進程中，除了要協調好國內的法律制度體系外，還需及時關注國際規則對承擔社會職能的國有企業相關規定的變化情況，及時與國際規則相銜接，以更好地推進我國加入GPA、CPTPP等國際規則進程。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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