歡迎乘坐時光機 重溫2023年政采理論界的“獨家記憶”

歡迎乘坐時光機

重溫2023年政采理論界的“獨家記憶”

■ 本報記者 張舒慧

歲月不居，時節(jié)如流。不知不覺間，2023年已成過往，2024年也已悄然而至。雖然時間流動無聲，但因我們腳步踏實而擲地有聲。當一頁頁日歷翻動，一個個理論熱詞在我們奔向前路的途中留下了深深淺淺的足跡，為政府采購理論界留下了專屬的高光時刻。讓我們一起搭乘時光機，重溫那些屬于“政采理論圈”的“獨家記憶”。

數(shù)字經(jīng)濟下的政府采購

當前，以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的新一輪信息技術革命正邁向深水區(qū)，而數(shù)字技術的發(fā)展也催生了數(shù)字經(jīng)濟。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展之快、影響范圍之廣，推動著生產(chǎn)生活方式發(fā)生深刻變革。數(shù)字化轉型已然是大勢所趨，那么數(shù)字經(jīng)濟條件下政府采購該何去何從？

對此，中國人民大學公共管理學院教授馬亮認為，以ChatGPT為代表的新一代人工智能技術，可能會推動政府采購發(fā)生深刻變化。無論是政府采購的需求方還是供給方，都會從中受益，而政府采購的供需對接匹配也會大為提升。借助ChatGPT，政府采購將可能進一步減少對人力資源的依賴，而出現(xiàn)更多機器換人的情況。與此同時，未來也會出現(xiàn)人機協(xié)同的工作模式。政府采購相關從業(yè)者可以使用ChatGPT這類技術，提高其工作效率，進一步優(yōu)化服務質量。

“然而，如果沒有龐大的數(shù)據(jù)庫，ChatGPT搜索到的只是一般化、碎片化的數(shù)據(jù)，不足以支撐其在政府采購當中的應用。”清華大學公共管理學院政府法制研究中心主任于安表示，現(xiàn)階段，運用ChatGPT的條件還不成熟。有必要制定一個整體的關于政府采購大數(shù)據(jù)的政策和發(fā)展戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)制度系統(tǒng)地引進來。

放眼國內外，關于人工智能技術的應用與治理正在逐步深入與具化。大到一個國家，小到某個行業(yè)，想通過人工智能技術實現(xiàn)彎道超車的不計其數(shù)，政府采購領域亦是如此。作為財政支出管理的“三駕馬車”之一，政府采購無疑抓住了風口，趕上了時代。縱觀政府采購近年來的改革歷程，可以看出，人工智能為政府采購提供了虛擬勞動力、解放了大腦，兩者并非是簡單相加而是從碎片化應用、單向助力到多元化應用、互相助力的深度融合。

“但實現(xiàn)人工智能與政府采購的深度融合，還面臨兩個方面的困難和挑戰(zhàn)。一是技術層面，人工智能技術開發(fā)機構要構建與政府采購需求相適應的算法，進行大量的數(shù)據(jù)積累與訓練，設計開發(fā)相應的工具軟件，投入大量的資金、人員、時間和試錯成本，這些對于開發(fā)機構而言，是不小的挑戰(zhàn)。二是制度層面，現(xiàn)行政府采購制度體系是圍繞紙質化采購和電子化采購情境進行構建的，其規(guī)范的核心是人的行為，而在人工智能技術條件下，制度規(guī)范的主體更多是人工智能技術。因此，如果要實現(xiàn)兩者的深度融合，則有必要將整個政府采購的制度架構根據(jù)人工智能技術應用的需要作出相應調整，而這對于立法和執(zhí)法機關而言，同樣是一個不小的挑戰(zhàn)。”習近平經(jīng)濟思想研究中心研究二部副主任徐致遠表示。

世行營商環(huán)境新指標

經(jīng)過近兩年的停擺，世界銀行近期相繼公布了新營商環(huán)境評估體系——營商就緒概念書及其指導手冊、方法手冊。從營商環(huán)境到宜商環(huán)境，再到營商就緒，世界銀行評估體系有何變化？對我國進一步優(yōu)化營商環(huán)境有何啟示？

對此，記者發(fā)現(xiàn)，相較于原來的體系，新的營商環(huán)境評估體系既不是“新瓶裝舊酒”，也不是“舊瓶裝新酒”，而是“新瓶”“新酒”。這些變化主要體現(xiàn)在項目名稱不同、評估范圍不同、指標內容不同、數(shù)據(jù)收集方式不同、覆蓋范圍不同、更新時間不同。同時，世界銀行B-Ready中的市場競爭指標涉及采購內容，主要體現(xiàn)在第9.1.3項公共合同投標法規(guī)的質量、第9.2.3項電子采購平臺的透明度和交易特征、第9.3.3項公共采購條例的效率。

“從營商就緒評價實施方法手冊來看，整體評價體系設計為3000分，每項一級指標賦300分；每項一級指標再細分3個二級指標，各100分；每項二級指標再分為3個三級指標，分別占33.3分；在三級指標之下再細分子指標。從整體來看，有關公共采購制度及運行情況的評價在世界銀行營商就緒評價體系中的占比應當在3%左右。”天津外國語大學國際關系學院教授焦洪寶表示，將營商就緒評價指標所關注的公共采購制度的評價關注點，與我國政府采購法、招標投標法等有關公共采購法律制度的相關規(guī)定加以對照，以第9.1.3項的4個子指標（即準入與競爭、物有所值、采購過程公平性、透明性）及其細分指標為例，絕大部分指標都能找到明確的可對照的法律規(guī)定。例如，在公開和競爭性采購程序的廣泛適用、為中小企業(yè)提供優(yōu)惠、最具經(jīng)濟效益的評標標準、采購中標公示期、質疑投訴及上訴機制、招標文件及采購文件的公開等方面，我國法律法規(guī)可以全面滿足評價指標導向的要求。

“可以說，經(jīng)過20多年的快速發(fā)展，中國政府采購在政府采購的監(jiān)管框架（即制度體系）、公共服務（即政府構建的政府采購電子化平臺等）、效率（即促進公平競爭的具體舉措、效果等）方面經(jīng)得起全方位的評價。同時，我們也應該重視此次的指標變化，尤其是與市場競爭相關的質量和效率問題。”中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授王叢虎表示，世界銀行在新營商環(huán)境評價指標中將性別平等的評價指標貫穿于政府采購全過程中，既要求考察女性所有公司在進入政府采購市場中的平等性，也要求考察女性所有企業(yè)獲得政府采購項目的平等性。而我國過去對這類指標的關注度并不高，因此，需要借著新營商環(huán)境評價體系的發(fā)布，對其加以研究與準備。

信用體系建設

社會信用體系建設是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。為完善政府采購領域信用體系方面的法律制度，推動社會信用體系建設高質量發(fā)展，本版特開設了“聚焦信用體系建設”欄目，從不同角度探索政府采購領域的信用體系建設。

中央財經(jīng)大學財政稅務學院馬尊瑩認為，可以從“小樣本”看“大趨勢”。她基于2022年政采嚴重違法失信行為記錄提出了完善供應商信用管理的三點建議。一是完善信用信息系統(tǒng)建設。規(guī)范違法信息的披露標準，披露內容應當包括政府采購項目編號、名稱、企業(yè)具體違法行為過程描述、執(zhí)法程序的正當性描述、項目招標時間、項目招標金額、懲戒比例以及自由裁量參考依據(jù)。規(guī)范各地違法信息披露網(wǎng)址，及時更新信用修復信息，避免出現(xiàn)過度懲戒的情況。二是規(guī)范信用懲戒法律法規(guī)。信用懲戒法律法規(guī)的細化目標在于梳理傳統(tǒng)行政手段和信用懲戒關系，在參考供應商違法行為次數(shù)、對公眾利益損害程度、公眾監(jiān)督可及程度、項目金額大小、供應商規(guī)模的基礎上，適當運用信用懲戒手段，彌補傳統(tǒng)行政手段行政成本高、封閉性強、監(jiān)督性弱的缺陷，從而提高部分屢次嚴重失信供應商的失信成本。三是優(yōu)化信用懲戒機制。當前對屢次違法供應商的信用懲戒因項目審查跨年度存在套期現(xiàn)象，自動修復方式和信用懲戒不累加對供應商違法存在變相激勵。因此，對于多次違法企業(yè)，設立內部信用清單，對各級政府進行風險提示，對涉事企業(yè)名單內的企業(yè)進行以前年度項目抽檢。對于多次違規(guī)企業(yè)，采取積極修復信用懲戒方式，以企業(yè)主動修復方式替代機制自動修復方式，提高失信成本。

天津市公共資源交易中心王永鋒詳細梳理了目前評審專家信用管理的三種模式：第一種模式是制定信用評價指標體系，按照信用評價得分高低劃分不同等級，并采取不同措施實行差別化管理。第二種模式是劃分失信行為嚴重程度，對評審專家參與政府采購活動時出現(xiàn)的違法違規(guī)違紀行為進行分級，根據(jù)評審專家違法違規(guī)行為情節(jié)的嚴重程度予以取消資格或暫停一定期限納入隨機抽取范圍。第三種模式是確定評審專家違法違規(guī)違紀情形，依法管理。他認為，政府采購評審專家信用評價的主要問題是信用信息資源管理分割區(qū)域化、失信懲戒共同治理作用微弱化、信用評價政策依據(jù)呈現(xiàn)碎片化。因此，他建議，一是健全信用治理的法律體系；二是構建標準統(tǒng)一的評價體系；三是完善信用聯(lián)動的共享機制。

新行政復議法

2023年9月1日，新修訂的《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱新行政復議法）經(jīng)十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過，自2024年1月1日起施行。因相關修改內容將對政府采購監(jiān)管產(chǎn)生影響，故本版特開設了專欄，邀請業(yè)界人士對此進行探討，多篇文章在業(yè)內引起了廣泛關注。

西北政法大學法治陜西建設協(xié)同創(chuàng)新中心副教授楊彬權認為，新行政復議法的諸多修訂條款將對政府采購行政裁決復議制度產(chǎn)生重大影響，同時也對政府采購行政裁決復議工作提出了更嚴格的要求。一是除財政部外縣級以上地方政府采購監(jiān)督管理部門原則上不再擁有政府采購行政裁決行為的復議權。二是政府采購裁決行政復議案件可以調解或和解終止。三是申請參加政府采購行政裁決復議的方式更加便民、利民。四是規(guī)范性文件附帶審查機制能夠從源頭上預防和化解政府采購行政裁決糾紛。五是通過最長復議時效制度最大程度地保護政府采購供應商、利害關系人的合法權益。六是政府采購行政裁決復議案件審理程序的公正性和專業(yè)性得到大幅提升。七是簡易程序加速政府采購行政裁決復議案件的審理進度。

江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人杭正亞認為，新行政復議法第一條規(guī)定的“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”能否逐步實現(xiàn)，將對政府采購行政爭議（以下簡稱政采爭議）及其行政復議產(chǎn)生重大影響。目前，爭議申請類型的多樣化、爭議提起主體的多樣化、爭議請求內容的多樣化、爭議受理主體的多元化、爭議化解效果的差異化，都使得行政復議未能完全發(fā)揮化解政采爭議作用。對此，他認為，要改變這種現(xiàn)狀，不能等“水到渠成”，還應“順水推舟”，強化行政復議對政采爭議的吸納能力。

北京市道可特律師事務所高級合伙人、律師蔡錕認為，新行政復議法與政府采購監(jiān)管的關系非常密切，也將深刻影響采購人或供應商的救濟程序，值得政府采購各參與主體予以關注。一是復議管轄發(fā)生變化。在新行政復議法實施后，中央和地方財政部門分別作為復議被申請人時的復議管轄存在不同，地方財政部門作為復議被申請人時的復議管轄由“選擇管轄”變?yōu)椤皢我还茌牎薄６菑妥h前置范圍擴張。在政府采購領域中不履行法定職責的案件，將被納入復議前置案件范圍。三是新增和解與調解內容。在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，且不違反法律、法規(guī)強制性規(guī)定的情況下，將可適用和解與調解。四是吸收了《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及其司法解釋的規(guī)定，增加了最長復議期限，且計算標準與《行政訴訟法》一致。五是在復議程序方面有較多新規(guī)定，如將當前單一的行政復議審理程序劃分為兩類，即行政復議審理的普通程序與行政復議審理的簡易程序；行政復議委員會成為必選項，其咨詢意見成為作出復議決定的重要參考等。

集采機構競爭

自《深化政府采購制度改革方案》明確提出要建立集中采購機構競爭機制以來，全國多地勇于探索，積極嘗試。雖有“契機”，但如何更好地“破題”一直困擾著政采人，也是政采圈持續(xù)關注的焦點。

第五屆全國預算與會計研究會個人理事黃民錦認為，構建集采機構競爭機制目前存在兩大挑戰(zhàn)。一是制度挑戰(zhàn)。一方面，現(xiàn)行法律尚未正式確認集采機構競爭的做法，即使包括《深改方案》在內的高階文件，也更多是倡導性、概念性、框架性的政策規(guī)定。另一方面，集采機構競爭還缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、整體布局，以及系統(tǒng)性的集采機構整合與改革方案。二是現(xiàn)實挑戰(zhàn)。不同行政區(qū)劃、行政等級、預算級次的差異，決定了在財力支配水準、業(yè)務管理水平、技術支持能力上的不對稱，這些因素制約了集采機構競爭的深入推進。同時，集采機構屬地化管理模式，具有典型的轄區(qū)性特征，且行政化明顯，導致部分集采機構體制僵化、利益固化、效率不高、服務質量低。而法定代理的業(yè)務模式限制了其競爭，形成了經(jīng)費供給“旱澇保收”的局面，加上“干多干少一個樣”，甚至干得越多，質疑案件越多，從而導致集采機構競爭缺乏內生動力。此外，部分地方對集采機構競爭機制的重視程度不高，存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象，加上中央和地方之間、地方與地方之間在集中采購目錄方面存有差異，導致集采機構競爭的實操性不強。

深圳市財政局汪泳表示，集中采購機構競爭應當是在行政體制安排下的競爭中的合作和合作中的競爭，有其特殊模式。一是同城競爭。打破行政隸屬關系壁壘，允許省級預算單位和省會城市預算單位自主選擇省本級集中采購機構或省會城市集中采購機構，實行省本級集中采購機構和省會城市集中采購機構的競爭。市級集中采購機構和市轄區(qū)集中采購機構的競爭則與此相類似。二是區(qū)域統(tǒng)籌。打破行政隸屬關系壁壘，在省的層級加大相關通用型產(chǎn)品的統(tǒng)籌歸集力度，推行批量集中采購以及自愿聯(lián)合采購，著力發(fā)揮規(guī)模效應，從而提高采購效率。實行省本級以及省內所有城市之間的集中采購機構的緊密聯(lián)動和有限競爭。三是上下聯(lián)動。由行政級次高的預算單位委托行政級次低的集中采購機構進行采購。由行政級次低的預算單位委托行政級次高的集中采購機構進行采購。

2023年時光機體驗卡到此結束啦！2024年政府采購理論界又將留下哪些故事足跡？敬請期待！

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