統一大市場下構建政府采購需求體系結構框架的設想（一）

【把脈采購 問診需求】

編者按：采購需求是政府采購活動的源頭和出發點，決定著采購結果質量。依法加強采購需求管理，是深化政府采購制度改革、提高政府采購質效的重要保證。在統一大市場下，如何構建采購需求體系結構框架，做好頂層設計？為此，本版特設專欄，邀請業內專家，把脈采購、問診需求。

統一大市場下構建政府采購需求體系結構框架的設想（一）

■ 張雷

政府采購的起點始于需求，從實際需求出發開始走入立項建議、規劃論證到后續的采購執行程序。本文根據我國現行的制度規范和政府采購發展實際，借鑒美國國防部體系結構框架（Department of Defense Architecture Framework，以下簡稱DoDAF）、聯合能力集成與開發系統（Joint Capabilities Integration And Development System，以下簡稱JCIDS）、國防采辦系統（Defense Acquisition System，以下簡稱DAS）、聯合能力領域（Joint Capability Area，以下簡稱JCA）的思路，結合我國項目審批管理流程和中央國家機關政府采購中心構建的模板、標準、評價三位一體的政府采購需求標準體系，兼顧項目管理、需求生成、標準體系和數據中心四種邏輯關系，從體系結構入手，建立政府采購需求體系結構框架，旨在為政府采購需求管理提供全生命周期的支持。

在建設全國統一大市場背景下，中央國家機關政府采購中心（以下簡稱國采中心）通過對信息類項目進行分類，積極探尋與之匹配的需求表述體系結構。目前，國采中心已從框架、項目分類、體系結構、項目管理、數據模型到技術標準，建立了政府采購完整的需求體系結構框架，對新形勢下規范政府采購需求、提升需求質量和采購工作效率做了有益探索。

制度背書

建設全國統一大市場是構建新發展格局的重要基礎支撐和內在需求。2022年4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布。《意見》提出，“深化公共資源交易平臺整合共享，研究明確各類公共資源交易納入統一平臺體系的標準和方式”“推進同類型及同目的信息認證平臺統一接口建設，完善接口標準，促進市場信息流動和高效使用”“建立健全全國性技術交易市場，完善知識產權評估與交易機制，推動各地技術交易市場互聯互通”“深入推進招標投標全流程電子化，加快完善電子招標投標制度規則、技術標準”。《意見》為政府采購帶來了新的機遇和挑戰，對信息類項目需求標準化建設提出了更高的要求，即加強頂層設計，整合資源，需求生成環節要求系統建設兼顧本領域甚至跨領域信息共享、設施共享；規劃預算環節要求統籌考慮資源分配；采購執行環節要求交易機制科學高效，技術支撐先進完備。

隨著國家建設全國統一的電子政務平臺和電子化政府采購管理交易平臺工作的不斷推進，財政部陸續發布了政府采購相關系統建設規劃和數據規范。例如，《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》明確，“科學合理確定采購需求是加強政府采購源頭管理的重要內容,是執行政府采購預算、發揮采購政策功能、落實公平競爭交易規則的重要抓手,在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用。”

為此，本文結合政府采購實踐，通過借鑒DoDAF建立政府采購需求體系結構框架，參考美國項目管理知識體系（Project Management Body Of Knowledge，以下簡稱PMBOK）建立采購需求生成項目管理程序和采購程序模型，基于政府采購需求標準體系建立采購需求生成標準規范和相關模型，探索在統一大市場條件下為采購人制定采購需求、規劃采購預算、執行采購活動、開展項目履約管理等提供技術層面的支撐框架模板。

框架路徑

著名科學家錢學森認為：“系統由相互作用、相互依賴的若干組成部分結合而成，這些組成部分作為分系統又是更大系統的組成部分。”體系結構是描述一個系統組成單元的基本結構。體系結構框架是體系結構開發的頂層、內容的架構和概念模型，為構建、分類和組織體系結構提供了指南和原則（DoDAF 2.0版）。

（一） 美國國防部體系結構框架

1. 框架的依托結構

框架依托聯盟體系結構建立。根據DoDAF，集成體系結構定義為：“數據元素被統一定義和標識，在所有產品和視角中都一致地使用。”聯盟體系結構定義為：“分布式戰略信息資產的基礎，定義了使命、完成使命的信息和技術以及響應使命需求變化而采用新技術的轉型過程。”《C4ISR體系結構框架》（Command，Control，Communications，Computers，Intelligence，Surveillance and Reconnaissance Architecture Framework）1.0版和2.0版都是依托集成體系結構建立的解決方案級體系結構框架。

2. 框架的結構視角

DoDAF的視角用于描述適應決策角度的框架體系結構構成。在DoDAF 2.0版的8個視角中，全景視角繼承全景視圖，作戰視角繼承作戰視圖，系統視角、服務視角繼承系統及服務視圖，標準視角繼承技術標準視圖，數據和信息視角繼承作戰視圖、系統及服務視圖，增加能力視角和計劃視角。在實際應用中，視角可以根據實際需要靈活增減。

全景視角用于描述背景、目標、范圍，以及與所有視角相關的體系結構背景方面的頂層信息。項目視角用于描述能力需求與正在實施中的不同項目之間的關系，以及能力要求和作戰要求、系統工程過程、系統設計和服務設計之間的依賴關系，其內容依賴于能力需求和采辦系統。能力視角用于描述能力要素、交付時間以及部署后的能力。作戰視角用于描述支持作戰能力的作戰想定、過程、活動和需求。服務視角用于描述性能、活動、服務及其交換規則，提供用于闡述執行者、活動、服務和他們之間交換的多種解決方案的設計，提供或支持作戰功能與能力功能的若干解決方案的設計。系統視角用于描述系統組成、系統間連接關系及其背景和規則，是現有系統支持下的一種解決方案，闡述提供或支持作戰功能和能力功能的系統、系統組合、互聯性和背景信息。數據和信息視角用于闡述體系結構中有關能力和作戰需求、系統工程過程、系統和服務等方面的數據關系和排列結構。標準視角用于描述可應用到體系結構的標準指南和發展預測，闡述適用于作戰、業務、技術和工業的政策、標準、指南、約束和預測，這些都用于能力要求和作戰要求、系統工程過程以及系統與服務。

（二） 基于DoDAF的政府采購需求體系結構框架

借鑒基于能力評估、面向服務和以數據為中心思想的DoDAF，建立政府采購需求體系結構框架（Government Procurement Demand Architecture Framework）作為企業級體系結構框架（采用聯盟體系結構），包含解決方案級體系結構框架（采用集成體系結構）。政府采購需求體系結構框架試圖為采購人進行需求表述提供結構、關系和規則方面的支持。體系關系描述方面根據不同項目類型和層次，增減體系產品（或模型）。簡單貨物（或服務）采購屬于項目管理者層次，不涉及數據、支持產品（模型），僅涉及基本產品（模型）。集成采購屬于架構師層次，涉及數據和模型概念邏輯層次，但不涉及元數據。體系采購研發屬于開發者層次，涉及元數據物理交換規范。具體項目采用的需求視角、關系模型、數據和標準規范，可以參照推薦的體系結構填寫，也可以根據業務需要自行確定。政府采購需求體系結構框架也試圖在支持項目采購需求表述的同時，為項目需求生成、規劃和采購執行提供程序表述支持，為項目執行特別是研發類項目執行提供全生命周期的規范性支撐。

1. 需求生成思路的確定

黨的十九大報告指出，“構建一體化的國家戰略體系和能力”。按照國家的戰略部署，各行各業都在明確頂層設計和基本制度。因此，借鑒DoDAF基于能力的構建思路，以“能力需求”部分為需求引領，以“業務需求”“服務需求”“系統需求”落實需求解決方案，按照規劃要求查找差距，能力需求的思路自上而下，從體系角度通過對戰略規劃、高層運行概念、需求分解、統籌安排、解決方案多因素協調照顧未來發展。特點是基于頂層設計，頂層決定性強，整體關聯性緊密，實際操作集成性強，在實踐中所有項目都采用這種表述，特別是對于跨行業、跨部門、新建、研發類項目可實現體系更清晰的表述。同時，又需要按照提出問題、分析建模、解決方案的思路，通過對具體問題、基層運行概念、需求分析整合解決方案，解決具體問題。特點是基于具體問題，頂層決定性偏弱，整體關聯性松散，實際可操作性和針對性強，在實踐中可根據項目特點靈活增減需求生成部分的產品（或模型），解決既有實踐成果集成和發展的表述結構問題。

2. 數據中心思想的體現

參照美國國防部體系結構元模型（Department of Defense Architecture Framework Meta Modal，以下簡稱DM2），在數據構成層面，與其他部分的描述模型大多從某個特定領域元模型提取信息不同［提供行業元數據定義，如國家電子政務標準體系建設指南（業務規范）定義的元數據］，“數據規范”部分的描述模型包含從所有元數據組中提取出來的信息，并通過有效組織支持需求論證和工程實現，這是落實以數據為中心思想，實現體系結構化、信息可度量的基礎。

3. 項目規劃程序的體現

“項目管理”部分包括三個模型，即項目概述、項目規劃、能力映射。其中，項目概述模型提供項目背景、目標、內容、范圍、類型描述。項目規劃模型提供項目預算規劃、組合管理、需求生成和采購實施程序，用于支持項目立項估算、科研、初步設計概算和采購預算規劃流程，通盤考慮項目之間的關系，采購和規劃介入需求生成過程時機。能力映射模型提供項目規劃模型和能力需求模型之間特定要素如何實現能力和可能需要的接口，用于支持需求生成過程和采購履約過程。

4. 采購標準規范的構成

“標準規范”部分涉及四個模型，即政府采購需求體系結構模型、政府采購需求標準體系模型、政府采購需求管理知識體系模型和標準涉及未來發展模型。其中，政府采購需求體系結構模型提供需求體系結構參照，以及服務需求、系統需求、數據需求等解決方案要素的更新和參照標準。政府采購需求標準體系模型提供需求解決方案政策、商務、業務、技術標準參照，特別是技術參數分檔建議。政府采購需求標準體系涉及三方面內容：一是政策標準規范，包括行業準入、政策扶持和強制、優先采購等相應法律法規；二是業務標準規范，包括行業的運行管理規定、業務規則和相關文本格式規范；三是采購需求標準，是指通過對政府采購標的特征描述，為獲得最佳秩序提出的相應規范。政府采購需求管理知識體系模型提供政府采購需求框架形成從立項、科研、初步設計到采購執行、履約監管全周期項目管理支撐，提供采購需求文件形成特別是解決方案核心參數產生過程控制。

5. 政府采購程序的體現

“采購實施”部分涉及三個模型，即采購程序模型、實施方案模型、履約監管模型。其中，采購程序模型為項目采購過程提供支持，包括確定采購方式、測試方案、評價辦法、采購合同，還為采購過程和商務需求提供表述，即與采購人交互的各種需求（包括預算、限價、付款方式、資質要求、勘察、聯系人、履約保證金等）。實施方案模型為項目實施過程提供支持，包括在時間進度下的工作流程、項目變更、多計劃隸屬管理。履約監管模型為項目履約過程提供支持，包括履約時間、履約地點、履約監管模式。采用項目管理范圍、進度、成本績效三大基線對項目進行履約監管。（未完待續）

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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