績效是政府采購的“靈魂”

【專家評論】

績效是政府采購的“靈魂”

■ 姜愛華

政府采購是強化財政支出管理、推進國家治理的重要制度安排，其天然有著追求績效的內生動力。在當前我國全面實施預算績效管理和健全現代預算制度的背景下，規模巨大的政府采購應以“講求績效”為根本遵循。換句話說，績效是政府采購的“靈魂”。

深化政府采購制度改革越來越體現績效導向。從近些年政府采購改革趨勢來看，政府采購績效管理越來越得到重視，且成為貫穿改革的主線之一。一方面，通過夯實政府采購全過程管理責任、理順管理鏈條，極大地提升了政府采購管理效能。在具有較強程序規范導向的《中華人民共和國政府采購法》基礎上，我國還強化了采購人主體責任，加強了內控建設，推進了標準化建設，并向前延伸到需求管理，向后延伸到履約驗收管理。另一方面，通過法規建設，改進了典型領域采購規則，提升了政府采購制度效能。例如，我國制定了專門的《政府購買服務管理辦法》以及《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》，規范了政府購買服務以及多頻次、小額度采購活動。此外，在政府采購修法過程中，我國明確增加了績效導向。2022年7月15日，財政部發布了第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，嘗試構建了以講求績效為根本遵循、以實現績效目標為最終導向、以強化采購全過程和重點環節績效為過程控制、以內控和監督為保障機制的完整政府采購績效管理體系。

政府采購與其他財政領域績效管理相比具有特殊性。其一，政府采購行為有著法定的、完整的、規范的采購程序，因此，政府采購績效管理要與政府采購全過程、全生命周期相吻合。其二，對于政府采購項目而言，有的是單獨完成一項公共服務，本身就是一個完整的財政支出項目；有的則是融在一個大的財政支出項目中，屬于完成公共服務的一個組成部分或者環節。筆者認為，對這兩類項目進行績效評價時應有所區別。其三，政府采購承擔著一些宏觀調控功能，要實現諸如節能環保、促進中小企業發展、促進不發達地區發展以及鼓勵創新等政策目標。因此，除了對項目本身進行績效評價外，筆者認為，還應對政府采購政策進行績效評價。由于政府采購的特殊性，各地在政府采購績效指標設計和評價方面存在不同。筆者梳理發現，主要有以下四種績效評價模式：一是“決策、過程、產出、效益”模式，如山東省濱州市；二是“事前+事中+事后+政策+滿意度”模式，如江西省；三是“需求+過程+政策+經濟性+內控”模式，如山東省泰安市；四是“經濟性+效率性+有效性+公平性”模式，如四川省眉山市。可以說，這些地方在政府采購績效管理和評價方面的探索，為其他省市提供了有益借鑒。

構建全方位、全過程和全覆蓋的政府采購績效管理體系，既要算“小賬”，更要算“大賬”。2018年發布的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，要構建全方位預算績效管理格局，建立全過程預算績效管理鏈條，完善全覆蓋預算績效管理體系。相應地，政府采購領域也應建立基于政府層面、部門和單位層面以及政策和項目層面的全方位績效管理體系，建立“績效目標確定—事前績效評估—績效運行監控—事后績效評價—評價結果應用”的全過程績效管理鏈條，以及建立囊括集采項目、分散采購項目甚至目前不在法定范圍內的目錄外限額下的采購項目的全覆蓋績效管理口徑。特別是，政府采購既要算“小賬”即考慮項目層面的績效評價，更要算“大賬”即要將政府采購項目融入公共服務項目整體之中進行評價。同時，要對政府采購項目的全生命周期成本效益進行評價；要對各項政府采購政策實施情況進行評價，評價其對相關產業發展、就業帶動、科技創新等所產生的效益；甚至要對政府采購制度進行整體績效評價，評價其對規范財政支出行為、節約財政支出、提高資金使用效益、促進宏觀調控、防治腐敗等所產生的整體效果。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。