代表委員呼吁國家公園法盡早出臺

代表委員呼吁國家公園法盡早出臺

■ 本報(bào)記者 吳敏

國家公園建設(shè)如火如荼。為了讓國家公園建設(shè)得到法律的保障，國家公園法的立法工作近幾年備受代表委員的高度關(guān)注，今年亦不例外。

立法工作非一朝一夕之事

早在2022年8月19日，國家林業(yè)和草原局就發(fā)布了關(guān)于《國家公園法（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《草案（征求意見稿）》）公開征求意見的公告。

去年3月12日，自然資源部部長王廣華在十四屆全國人大一次會議第三場“部長通道”上接受采訪時(shí)表示，要加快推進(jìn)國家公園法的立法，修訂自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例，讓自然保護(hù)地能夠有更好的法律制度的保障。

此外，在2023年全國兩會上，多名全國政協(xié)委員也聯(lián)名呼吁加快推進(jìn)國家公園法的立法工作。“高質(zhì)量推進(jìn)國家公園群建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過國家立法提供法治保障是關(guān)鍵。”全國政協(xié)委員，青海省委常委、省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長班果與全國政協(xié)委員、農(nóng)工黨青海省委會主委王昆聯(lián)名呼吁，加快推進(jìn)國家公園法的立法工作。班果、王昆建議，通過國家立法，以國家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性為統(tǒng)一尺度，指導(dǎo)規(guī)范國家公園群建設(shè)。他們表示，把國家公園群自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域重大生態(tài)工程，納入國家法治體系，有利于強(qiáng)化國土空間治理、維護(hù)國土生態(tài)安全，有力推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

盡管去年多名代表委員們建議加快推進(jìn)國家公園法的立法，但立法工作并非一朝一夕之事，推動國家公園法的立法工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

立法為解決問題

在建設(shè)國家公園過程中，還存在諸多問題，只有盡早出臺國家公園法才能解決這些問題。

全國人大代表、中國科學(xué)院華南植物園主任任海在今年的全國兩會上帶來了一份《對國家公園等自然保護(hù)地內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田重疊問題的建議》。

這份建議正是任海與歐陽志云、徐衛(wèi)華、崔國發(fā)等教授合作，在廣東調(diào)研南嶺國家公園（擬設(shè)）的過程中發(fā)現(xiàn)的問題，即生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)分布有永久基本農(nóng)田，二者空間上存在重疊。“我國已設(shè)立的5個(gè)國家公園和擬建的其他國家公園均存在這些情況，大部分的國家級自然保護(hù)區(qū)也存在這類情況。”任海說道，根據(jù)我國國土空間規(guī)劃要求，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線應(yīng)協(xié)同劃定，不交叉、不重疊。而保護(hù)地內(nèi)部分農(nóng)田具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)的多重屬性，特別是在生態(tài)功能重要區(qū)域，農(nóng)田在保障糧食生產(chǎn)的同時(shí)，還可以為鳥類、獸類等野生動物提供覓食空間。如果將這些永久基本農(nóng)田調(diào)出國家公園和國家級自然保護(hù)區(qū)，將在自然保護(hù)地內(nèi)形成無數(shù)個(gè)“天窗”，極大影響國家公園等自然保護(hù)地的完整性和保護(hù)成效；而遷出當(dāng)?shù)鼐用褚矔绊憛^(qū)域內(nèi)居民的生計(jì)，有的地方還會影響到野生生物的覓食等。

為此，任海提出，當(dāng)生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田存在一定的矛盾沖突時(shí)，要因地制宜，不要“一刀切”。他建議，保留在自然保護(hù)地內(nèi)的“永久基本農(nóng)田”中的高質(zhì)量耕地，不改變其生產(chǎn)空間屬性，不調(diào)出自然保護(hù)地。

任海發(fā)現(xiàn)的問題屬于國家公園建設(shè)中的微觀且不可避免的問題，如果這類問題沒有相關(guān)法律的規(guī)范和明晰，日后將給國家公園建設(shè)帶來諸多“后遺癥”。而立法的目的正是為解決諸如此類的問題。

以立法為引領(lǐng)提升國家公園法治水平

全國政協(xié)委員、三江源國家公園管理局首席專家連玉明在今年的全國兩會上帶來一份《關(guān)于推動國家公園法正式出臺提升國家公園現(xiàn)代化法治水平的提案》，他從宏觀角度給出了推動國家公園法盡早出臺的建議。

“作為三江源國家公園管理局首席專家，我時(shí)刻關(guān)注國家公園的建設(shè)與發(fā)展。”連玉明介紹道，2022年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國家公園空間布局方案的批復(fù)》，將我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國家公園體系，遴選出49個(gè)國家公園候選區(qū)（含5個(gè)正式設(shè)立的國家公園），總面積約110萬平方公里。全部建成后，我國國家公園保護(hù)面積總規(guī)模將是世界最大，以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系基本形成。與此同時(shí)，以法律、地方法規(guī)、部門規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件共同構(gòu)成的國家公園法律體系進(jìn)入快速構(gòu)建期。“但總的來說，相較國家公園體系的建設(shè)推進(jìn)，法治進(jìn)程還是相對滯后，亟待推動國家公園法盡快出臺，以法治引領(lǐng)國家公園現(xiàn)代化建設(shè)管理。”

為此，連玉明在提案里提出三條建議。

一是加快國家公園法再征求意見，進(jìn)一步突出國家公園法的管理法屬性,盡快修改完善形成審議稿。“《草案（征求意見稿）》正式向社會征求意見已經(jīng)過去2年，列入國務(wù)院2023年度立法工作計(jì)劃，曾預(yù)備在2023年提請全國人大常委會審議，目前看立法進(jìn)程還是比較緩慢，與國家公園建設(shè)和管理的重要性、緊迫性不相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)提前提早起草審議并盡快頒布實(shí)施。”連玉明表示，要充分吸收社會各界反饋的意見建議，在修改完善中進(jìn)一步突出國家公園法的管理法屬性，有針對性地破解中央與地方職責(zé)劃分、跨區(qū)域設(shè)園體制機(jī)制等難題，明確國家所有自然資源所有權(quán)與使用權(quán)管理新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從行政管理向多元共治轉(zhuǎn)變，構(gòu)建共建、共享、共贏建設(shè)管理新格局等相關(guān)內(nèi)容，推動國家公園創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度、管理體制機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為健全完善國家公園體制機(jī)制提供法治保障。

二是加強(qiáng)立法協(xié)同，充分考慮國家公園法與有關(guān)法律的銜接，修改完善配套法律法規(guī)，逐步構(gòu)建職責(zé)明確、體制合理、運(yùn)行良好的國家公園法律制度體系。對此，連玉明解釋道，要重點(diǎn)做好三個(gè)方面的立法協(xié)同。首先，修改完善國家公園法要進(jìn)一步與長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等與國家公園建設(shè)聯(lián)系緊密的綜合法律的銜接。要把森林法、濕地保護(hù)法、生物安全法等生態(tài)領(lǐng)域的法律中涉及國家公園的內(nèi)容整合到國家公園法之中，確保法律之間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。其次，正在修訂的野生動物保護(hù)法以及正在制定的環(huán)境法典等，要充分考慮和體現(xiàn)國家公園的相關(guān)內(nèi)容，并與正在修改完善的國家公園法審議稿保持一致。最后，修訂完善自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等相關(guān)配套法律法規(guī)，避免出現(xiàn)國家公園法與其他法律法規(guī)之間的沖突或矛盾。

三是完善自然保護(hù)地法律制度體系，處理好國家公園法與自然保護(hù)地法的關(guān)系。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃明確提出，要把國家公園法和自然保護(hù)地法一并考慮。國家公園的起點(diǎn)是自然保護(hù)區(qū)，在空間規(guī)劃和管控方面，應(yīng)處理好國家公園、自然保護(hù)區(qū)（風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水庫公園、海洋公園等）以及自然公園之間的關(guān)系。“因此，要進(jìn)一步明確自然保護(hù)地法是自然保護(hù)地立法體系中的基本法，國家公園法是最重要的專類保護(hù)地法，以整體性思維處理自然保護(hù)地法與國家公園相關(guān)立法的關(guān)系。”連玉明強(qiáng)調(diào)，在國家公園法中建立必要的銜接機(jī)制、預(yù)留可能的立法空間，為形成兩部法律間的制度銜接、機(jī)制協(xié)同展開深入研究，為國家公園的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、管理、發(fā)展、共享等提供更加系統(tǒng)的法律保障。同時(shí)，要加快自然保護(hù)地法的立法進(jìn)程，適時(shí)提上立法議事日程。

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