代表委員呼吁國家公園法盡早出臺

代表委員呼吁國家公園法盡早出臺

■ 本報記者 吳敏

國家公園建設如火如荼。為了讓國家公園建設得到法律的保障，國家公園法的立法工作近幾年備受代表委員的高度關注，今年亦不例外。

立法工作非一朝一夕之事

早在2022年8月19日，國家林業和草原局就發布了關于《國家公園法（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《草案（征求意見稿）》）公開征求意見的公告。

去年3月12日，自然資源部部長王廣華在十四屆全國人大一次會議第三場“部長通道”上接受采訪時表示，要加快推進國家公園法的立法，修訂自然保護區條例、風景名勝區條例，讓自然保護地能夠有更好的法律制度的保障。

此外，在2023年全國兩會上，多名全國政協委員也聯名呼吁加快推進國家公園法的立法工作。“高質量推進國家公園群建設，加強頂層設計，通過國家立法提供法治保障是關鍵。”全國政協委員，青海省委常委、省委統戰部部長班果與全國政協委員、農工黨青海省委會主委王昆聯名呼吁，加快推進國家公園法的立法工作。班果、王昆建議，通過國家立法，以國家代表性、生態重要性、管理可行性為統一尺度，指導規范國家公園群建設。他們表示，把國家公園群自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域重大生態工程，納入國家法治體系，有利于強化國土空間治理、維護國土生態安全，有力推進生態文明和美麗中國建設。

盡管去年多名代表委員們建議加快推進國家公園法的立法，但立法工作并非一朝一夕之事，推動國家公園法的立法工作仍然任重而道遠。

立法為解決問題

在建設國家公園過程中，還存在諸多問題，只有盡早出臺國家公園法才能解決這些問題。

全國人大代表、中國科學院華南植物園主任任海在今年的全國兩會上帶來了一份《對國家公園等自然保護地內生態保護紅線與永久基本農田重疊問題的建議》。

這份建議正是任海與歐陽志云、徐衛華、崔國發等教授合作，在廣東調研南嶺國家公園（擬設）的過程中發現的問題，即生態保護紅線內分布有永久基本農田，二者空間上存在重疊。“我國已設立的5個國家公園和擬建的其他國家公園均存在這些情況，大部分的國家級自然保護區也存在這類情況。”任海說道，根據我國國土空間規劃要求，生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線應協同劃定，不交叉、不重疊。而保護地內部分農田具有農業生產與生態保護的多重屬性，特別是在生態功能重要區域，農田在保障糧食生產的同時，還可以為鳥類、獸類等野生動物提供覓食空間。如果將這些永久基本農田調出國家公園和國家級自然保護區，將在自然保護地內形成無數個“天窗”，極大影響國家公園等自然保護地的完整性和保護成效；而遷出當地居民也會影響區域內居民的生計，有的地方還會影響到野生生物的覓食等。

為此，任海提出，當生態保護紅線與永久基本農田存在一定的矛盾沖突時，要因地制宜，不要“一刀切”。他建議，保留在自然保護地內的“永久基本農田”中的高質量耕地，不改變其生產空間屬性，不調出自然保護地。

任海發現的問題屬于國家公園建設中的微觀且不可避免的問題，如果這類問題沒有相關法律的規范和明晰，日后將給國家公園建設帶來諸多“后遺癥”。而立法的目的正是為解決諸如此類的問題。

以立法為引領提升國家公園法治水平

全國政協委員、三江源國家公園管理局首席專家連玉明在今年的全國兩會上帶來一份《關于推動國家公園法正式出臺提升國家公園現代化法治水平的提案》，他從宏觀角度給出了推動國家公園法盡早出臺的建議。

“作為三江源國家公園管理局首席專家，我時刻關注國家公園的建設與發展。”連玉明介紹道，2022年國務院發布《關于國家公園空間布局方案的批復》，將我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域納入國家公園體系，遴選出49個國家公園候選區（含5個正式設立的國家公園），總面積約110萬平方公里。全部建成后，我國國家公園保護面積總規模將是世界最大，以國家公園為主體的自然保護地體系基本形成。與此同時，以法律、地方法規、部門規章及相關規范性文件共同構成的國家公園法律體系進入快速構建期。“但總的來說，相較國家公園體系的建設推進，法治進程還是相對滯后，亟待推動國家公園法盡快出臺，以法治引領國家公園現代化建設管理。”

為此，連玉明在提案里提出三條建議。

一是加快國家公園法再征求意見，進一步突出國家公園法的管理法屬性,盡快修改完善形成審議稿。“《草案（征求意見稿）》正式向社會征求意見已經過去2年，列入國務院2023年度立法工作計劃，曾預備在2023年提請全國人大常委會審議，目前看立法進程還是比較緩慢，與國家公園建設和管理的重要性、緊迫性不相適應，應當提前提早起草審議并盡快頒布實施。”連玉明表示，要充分吸收社會各界反饋的意見建議，在修改完善中進一步突出國家公園法的管理法屬性，有針對性地破解中央與地方職責劃分、跨區域設園體制機制等難題，明確國家所有自然資源所有權與使用權管理新機制，實現從行政管理向多元共治轉變，構建共建、共享、共贏建設管理新格局等相關內容，推動國家公園創新產權制度、管理體制機制和利益協調機制，為健全完善國家公園體制機制提供法治保障。

二是加強立法協同，充分考慮國家公園法與有關法律的銜接，修改完善配套法律法規，逐步構建職責明確、體制合理、運行良好的國家公園法律制度體系。對此，連玉明解釋道，要重點做好三個方面的立法協同。首先，修改完善國家公園法要進一步與長江保護法、黃河保護法、青藏高原生態保護法等與國家公園建設聯系緊密的綜合法律的銜接。要把森林法、濕地保護法、生物安全法等生態領域的法律中涉及國家公園的內容整合到國家公園法之中，確保法律之間的統一和協調。其次，正在修訂的野生動物保護法以及正在制定的環境法典等，要充分考慮和體現國家公園的相關內容，并與正在修改完善的國家公園法審議稿保持一致。最后，修訂完善自然保護區條例、風景名勝區條例等相關配套法律法規，避免出現國家公園法與其他法律法規之間的沖突或矛盾。

三是完善自然保護地法律制度體系，處理好國家公園法與自然保護地法的關系。十四屆全國人大常委會立法規劃明確提出，要把國家公園法和自然保護地法一并考慮。國家公園的起點是自然保護區，在空間規劃和管控方面，應處理好國家公園、自然保護區（風景名勝區、森林公園、地質公園、水庫公園、海洋公園等）以及自然公園之間的關系。“因此，要進一步明確自然保護地法是自然保護地立法體系中的基本法，國家公園法是最重要的專類保護地法，以整體性思維處理自然保護地法與國家公園相關立法的關系。”連玉明強調，在國家公園法中建立必要的銜接機制、預留可能的立法空間，為形成兩部法律間的制度銜接、機制協同展開深入研究，為國家公園的規劃、建設、保護、管理、發展、共享等提供更加系統的法律保障。同時，要加快自然保護地法的立法進程，適時提上立法議事日程。

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