框架協(xié)議與采購合同之爭

【案例看臺】

框架協(xié)議與采購合同之爭

■ 韓桂樹

案情回放

某采購人委托集中采購機(jī)構(gòu)開展車輛維修框架協(xié)議采購，評審方法為質(zhì)量優(yōu)先法。經(jīng)評審，E公司、H公司被推薦為第二包別的中標(biāo)候選人，采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)布了入圍結(jié)果公告。

在入圍結(jié)果公告后，該項(xiàng)目投標(biāo)人J公司提出質(zhì)疑，反映E公司、H公司涉嫌提供虛假材料謀取中標(biāo)，依據(jù)《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》第十九條：“入圍供應(yīng)商有下列情形之一，尚未簽訂框架協(xié)議的，取消其入圍資格；已經(jīng)簽訂框架協(xié)議的，解除與其簽訂的框架協(xié)議：（二）提供虛假材料謀取入圍或者合同成交的”之規(guī)定，要求解除框架協(xié)議。征集人、集中采購機(jī)構(gòu)在收到質(zhì)疑函后組織了原評審委員會協(xié)助質(zhì)疑處理，并在法定期限內(nèi)書面答復(fù)J公司。J公司對答復(fù)不滿意，向監(jiān)管部門提起了投訴。經(jīng)監(jiān)管部門查實(shí)，E公司、H公司存在弄虛作假行為，鑒于E公司、H公司已簽訂框架協(xié)議，采購合同（車輛維修合同）已履行，依據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部94號令）第三十二條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定，作出處理決定：“政府采購合同已經(jīng)履行，給他人造成損失的，相關(guān)當(dāng)事人可依法提起訴訟,由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。”事后，監(jiān)管部門對E公司、H公司的違法行為進(jìn)行了處理。

在上述案例中，是解除框架協(xié)議還是繼續(xù)履行政府采購合同存在兩種不同的觀點(diǎn)：一是依據(jù)《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》第十九條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)解除框架協(xié)議；二是政府采購合同已經(jīng)履行，給他人造成損失的，相關(guān)當(dāng)事人可依法提起訴訟,由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。筆者贊成第二種觀點(diǎn)，并嘗試對上述問題進(jìn)行探討分析。

問題分析

《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》第十九條只是規(guī)定了“尚未簽訂框架協(xié)議的”和“已經(jīng)簽訂框架協(xié)議的”兩種情形，對簽訂框架協(xié)議后, 政府采購合同已經(jīng)簽訂但尚未履行和政府采購合同已經(jīng)履行如何處理并未規(guī)定，如投訴處理決定依據(jù)此條作出解除框架協(xié)議的決定，顯然是適用法律錯(cuò)誤，相反，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部94號令，下同）第三十二條對4種不同情形作出了不同的、區(qū)別對待的規(guī)定，因此監(jiān)管部門作出的處理決定是于法有據(jù)的。

2022年1月27日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就制定《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》答記者問中對“供應(yīng)商對框架協(xié)議采購活動有異議的，如何救濟(jì)？”的問題是這樣回答的：“在框架協(xié)議采購的兩階段，供應(yīng)商均可依法提出質(zhì)疑和投訴。框架協(xié)議訂立階段，供應(yīng)商如認(rèn)為征集相關(guān)的文件、過程和入圍結(jié)果使自己權(quán)益受損的，可依法向征集人提出質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意或征集人未按時(shí)答復(fù)的，可依法向財(cái)政部門提出投訴。合同授予階段，供應(yīng)商如認(rèn)為二次競價(jià)、順序輪候過程和成交結(jié)果使自己權(quán)益受損的，可依法向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意或采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未按時(shí)答復(fù)的，可依法向財(cái)政部門提出投訴。……質(zhì)疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實(shí)施條例、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行。”可見，框架協(xié)議采購的質(zhì)疑、投訴分為框架協(xié)議訂立、合同授予兩個(gè)階段，適用的程序法是《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》。本案在投訴處理時(shí)處于采購合同授予并已履約階段，并非框架協(xié)議訂立階段，根據(jù)“程序先于實(shí)體原則”（筆者注：《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》為實(shí)體法），適用《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》并無不妥，如解除框架協(xié)議于法無據(jù)。

若采用第一種觀點(diǎn)可能會產(chǎn)生以下法律問題，即框架協(xié)議解除效力是否涉及影響政府采購合同（車輛維修合同）？答案是否定的。因?yàn)榭蚣軈f(xié)議的合同主體為征集人和入圍供應(yīng)商，而政府采購合同的合同主體為采購人（或服務(wù)對象）和入圍供應(yīng)商，各方均為民事主體，地位平等，依據(jù)合同相對性原則，框架協(xié)議的解除效力不必然涉及影響政府采購合同，如解除框架協(xié)議,那么可能會存在框架協(xié)議已經(jīng)解除，政府采購合同依然有效的尷尬局面。

可能有人會疑惑，中標(biāo)人存在違法行為（弄虛作假等），依然繼續(xù)履約是否有違政府采購的公平正義？答案是否定的。筆者認(rèn)為，一方面，立法者在立法時(shí)充分考慮到維護(hù)政府采購正常秩序的重要性、必要性，從提高采購效率、降低采購成本、維持社會穩(wěn)定等方面權(quán)衡利弊，兩害相衡取其輕,兩利相權(quán)取其重，以犧牲較小的代價(jià)來取得更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，在行政法領(lǐng)域也有類似的“情勢判決”的法理；另一方面，法律賦予了權(quán)益受損者救濟(jì)渠道，其可以通過訴訟的方式主張違約或侵權(quán)損害賠償責(zé)任，從立法層面上保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（作者單位：安徽省合肥市財(cái)政局）

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