借助預算管理一體化構建高校采購數智一體化管理體系

借助預算管理一體化構建高校采購數智一體化管理體系

■ 侯冰 賀錦 楊敏 李勵恒

在大數據時代背景下，結合中央財政預算管理一體化的改革與實施，政府采購工作面臨新的機遇與挑戰。當前，應重視采購需求管理，將采購需求管理節點嵌入到政府采購工作流程中，盤活數據資源，釋放數據能量，為相關決策提供支撐；同時，整合優化高校政府采購數字化流程，研究建立新型的從需求到支付多位一體的智能化管理模式，實現多部門有效聯動、協同管理，從而達到提質增效和防范風險的目標。

一體化實施引發新問題

政府采購工作開展以來，在實際工作中，預算與執行之間往往脫節。高校開展項目預算評審工作一般在預算申報的半年前開展，主要針對項目執行目標、合理性等內容進行評審，編制內容不包含政府采購預算。但是，項目預算正式上報上級部門審批時，按照預算一體化要求，政府采購預算要作為子表上報，造成項目預算與政府采購預算銜接較差。同時，由于不需要經過專業評審，導致政府采購預算編報得不到重視，上報數據的準確性較低、可操作性較差，缺乏有效的績效管理措施。

在執行階段，采購品目、數量、價格等政府采購預算內容的編制與執行未形成有效閉環，預算與采購流程脫節，且對采購執行、資金支付等事項約束效果較差，即人們普遍認為采購執行、資金支付不受政府采購預算的約束，最終造成了預算的控制力不足。

中央財政預算管理一體化的實施理念是運用現代化手段，統籌預算管理改革，將原有預算編制系統、政府采購計劃管理系統、資產管理系統等系統功能進行整合，形成一套現代化治理體系。中央財政預算管理一體化在各高校的實施過程中，暴露出政府采購工作現代化治理體系中存在的一系列問題。以北京交通大學為例，預算、采購、資產等系統之間數據通道未全部打通，各系統間項目關聯性、粘合度不夠，導致項目預算的約束力不足，預算數據、執行數據、資產數據之間存在一定差異，現代化數據治理體系不完善；預算填報時，財務部門、采購部門、資產部門等部門之間工作界限模糊，尤其是財務與采購部門對于政府采購預算認知有偏差。由于該上報內容既涉及財務相關的經濟分類支出，又涉及政府采購相關的品目分類，如果要保證數據的準確性及可行性，需要兩個部門在實際工作中有較為頻繁的互動，共同完成數據編報工作。然而，在實操過程中，由于兩部門協同不足，導致政府采購預算編制、審核、上報等工作流程有效銜接不夠，因此，管理體系還需要進一步改進。

當前，政府采購數字化轉型不全面，與財政預算一體化系統兼容性較差。在執行過程中，管理制度及程序未完成全流程的標準化改造，數字平臺推廣難度大。以北京交通大學招標項目的管理現狀為例，項目立項、文件編制、招標組織、合同簽訂等環節的實施基本實現了關鍵數據的表單化，但是，仍需通過紙質版材料線下流轉實現管理程序，缺少數字化管理機制，缺失數據治理途徑，數據的驅動力得不到全面釋放；市面上采購云平臺建設水平不一，考慮建設及維護成本較高，各高校對采購云平臺持觀望態度。所以，在采購執行階段，未通過統一的采購平臺開展，導致采購明細數據標準化體系不完善、程序不規范；“數字采購”投入人力不足，專業人才缺失，尤其是缺少同時熟悉業務與信息化建設的復合型人才。此外，高校內部數字化建設不全面，以合同信息管理為例，合同數據分散存儲，按照業務范圍多頭管理，數據格式不統一，在增加工作量的同時，各系統間存在數據壁壘，校內一體化管理不到位，與財政預算一體化的兼容性較差，一體化實施基礎較差。因此，政府采購數字化轉型建設中，需要以數據要素為動能，進一步加強財政預算管理一體化驅動能力建設。

智能化管理能力不足，內控意識不強也是當前高校采購工作存在的短板之一。現代化管理體系建設實現了管理工作的信息化，簡化了服務對象的辦事流程，用數據多“跑路”代替了人員跑腿工作，但是如何有效利用數據，實現科學管理、智能分析，還需要進一步研究。比如，針對超預算、超標準采購，超期付款等內容缺少預警機制；針對數據統計結果未能盤活利用，智能化分析不足；實際執行過程中，普遍存在重項目執行的現象，對預算管理、需求管理、履約驗收等環節不夠重視，統籌規劃、科學實施的認知有偏差。

高校采購業務管理體系分析

高校政府采購業務按管理內容劃分，可分為采購需求管理、政府采購預算、采購計劃、采購執行、合同簽訂、項目驗收、政府采購決算等環節，涉及采購需求、采購管理、審計及監督等單位。政府采購業務是一個多元素、多維度的管理體系，涉及多部門、多內容管理要素（如圖1所示）。因此，應當以業務內容為內核，收集基礎數據，驅動業務管理，將采購需求管理有效融入到政府采購工作中，為采購文件提供有效支撐，并按照需求內容逐步開展政府采購業務。

具體實施流程如下：首先，確定采購需求。通過市場調研及數據分析，確定采購標的，制定采購計劃，明確采購內容、數量、單價、實施計劃、商務要求等內容；同時，完成采購需求審查，進一步確定采購需求的合理性，做好風險控制（如圖2所示）。

其次，完成預算評審、采購申請等準備工作，為采購項目的實施奠定基礎，觸發執行信號，與政府采購預算形成映射，呈現預算與支付的聯動模式。

再次，執行采購到項目驗收，實施數字化采購，支持采購過程的公平、公正、公開、可追溯，保障采購項目的合法合規，形成數據資產，為智能化研究搭建基礎平臺。

最后，完成支付，形成決算內容，并將決算相關數據充分利用，為下一個預算年度的采購需求提供數據基礎；同時，將數字化轉變為智能化，智能化分析政府采購項目立項的必要性及合理性。

在多位一體管理體系中，各部門按照職責分工，共同參與政府采購活動的管理，形成一個統一、協調、有序的管理體系。具體來說，主要包括以下5個方面：采購需求方負責制定采購計劃、編制采購文件，并負責采購項目的實施和管理；采購管理機構負責組織實施采購活動，負責采購項目的審批、評標、簽訂合同等工作；審計機構負責對采購活動進行審計監督，確保采購活動的合法、公正、公平；監督機構負責對采購活動進行監督檢查，查處違法違規行為，保障采購活動的合規性；其他相關部門負責對采購活動提供支持和協調，如法務審核、技術支持、財務支付等。

建立數智化多位一體的采購業務體系

數智化賦能政府采購主要包括以下5個方面：數字化采購平臺實現采購信息的全程數字化管理；利用人工智能、大數據、云計算等技術手段，實現政府采購管理的智能化；通過數據挖掘、數據分析等手段，對政府采購數據進行深入挖掘和分析，為政府采購決策提供數據支持；通過移動互聯網技術，實現政府采購服務的移動化；通過可視化技術，實現采購數據、過程和結果的可視化，提高監管的透明度和可控性。

當前，高校應基于預算管理一體化系統，落實預算執行，將采購需求管理前置，加強采購需求審查，搭建數字化多位一體的政府采購業務管理體系，實現多部門共同參與，分級審批，形成一個統一、協調、有序的多路徑管理體系。同時，將預算、執行、決算等工作納入數字化管理，打通各系統間的數據壁壘，形成有效閉環，建立大數據分析平臺，盤活數據資產，讓數據“說話”，賦能政府采購業務（如圖3所示）。

開展政府采購數智化多位一體管理后，可以帶來如下效果：全程數字化管理縮短采購流程，提高采購效率，節省采購成本；通過數據化決策支持體系，為政府采購決策提供數據支持，提高采購質量，實現采購價值最大化；通過數字化平臺和可視化監管，實現采購過程信息公開透明，增強社會公眾對政府采購的信任；通過多位一體管理機制，實現采購需求方、采購管理機構、審計機構、監督機構等多個部門的協同合作，提高采購管理能力，實現采購管理的科學化和規范化；推動政府采購工作的數字化轉型和升級，促進供應商的數字化轉型，提高供應商的競爭力和創新能力。

以北京交通大學為例，以預算管理一體化實施為契機，以數字化管理為目標，以智能化決策為導向，充分利用大數據優勢，基于校內政府采購管理系統，統籌分步實施采購活動，具體程序如下：

——落實采購需求管理，將采購需求管理工作進行標準化、數字化改革，制定標準表單，明確采購方式、采購實施計劃、付款方式、預算情況、技術要求等內容，線上完成采購需求文件填報及審核。

——開展采購申請備案與審批，以經費賬號為唯一標識，核對政府采購預算信息，對采購品目、數量、單價等內容進行匹配，同時，落實采購項目整體預算，避免拆分采購。

——完成合同信息備案，建立供應商信息庫，記錄合同金額、日期、供應商信息、采購方式、物品清單、付款計劃等信息，保證合同信息的準確性。

——開展項目驗收監督管理，針對采購合同履約情況，實施采購項目驗收，明確商務及技術內容是否滿足要求，形成供應商評價體系。

——實施檔案管理電子化改革，實現檔案的快速檢索及調閱，節約物理空間及人工成本。

——搭建數據共享平臺，將合同及驗收相關信息有效利用，盤活數據資產，向合同系統及資產系統傳輸數據，打通校內一體化管理數據通道。

通過對北京交通大學采購管理系統2023年執行數據進行匯總，采購計劃申請及批復時長情況如表1所示，計劃批復后到合同簽訂耗時如表2所示，整個項目實施進度如圖表3所示。

分析數據圖表可發現，通過線上開展的采購計劃申請與審批工作，可在7天內完成批復的項目達到89.7%，采購計劃批復后即可進入采購執行階段。但是，采招工作組織實施通過線下開展，不具備數字化采購的基礎，耗時7天以上的數據所占項目總數比例約50%。對比采購項目從計劃申請到合同簽訂所需總時長發現，由于線下執行采購耗時較長，對采購項目實施整體進度影響較為明顯，導致7天內完成合同簽訂項目下降到約40%。因此，數智化多位一體的采購業務體系及采購平臺的建設迫在眉睫。

數智一體化助力內控優化

當前，如何將內控制度與規則嵌入信息系統，推進內控建設、增強內控意識，如何利用現代化手段、智慧化管理，不斷提高風險防范能力，將審計、監督等部門職責通過系統實現，都是提高高校采購工作治理能力的重點研究方向。

規范管理，增強風險防范。高校應研究數智化管理，樹立“管理制度化、制度流程化、流程標準化，標準表單化，表單信息化”管理新思維，最終建立一體化的信息化管理系統，將內控制度與規則嵌入信息系統，為各環節建立約束機制，做到環環相扣的流程化管理。同時，高校要有效利用財政預算管理一體化的管理機制，研究完善預算控制體系，探索預算編制、資金支付、資產管理等重要管理節點融匯貫通，通過打造數字化的資金全流程閉環管理，建立現代化內部控制體系，實現資金規范高效使用。

業財融合，不斷提質增效。打通學校財務、采購、資產等管理工作之間壁壘，實現學校預算管理的事前、事中、事后的全流程全線上閉環管理，推進校內系統對接工作，貫通預算工作相關的事前預算管理、事中預算執行，事后資產管理與報銷工作，方便各部門協同管理。以業務帶動財務管理，加強預算管理，提高資金使用效益。

勇于創新，探索打破傳統。全面實現學校采購招標工作的全流程電子化；盤活數據資產，建設大數據分析模塊，提高數據治理能力；探索檔案電子化管理，提升檔案數據準確性，實現快速索引調閱。

多點聯動，落實閉環管理。實現“無預算不執行”的工作要求，預算計劃編制與審批環節則必不可少。但是，高校經費種類繁雜，預算批復項目要求嚴格，尤其是專項經費預算在執行過程中須嚴格按照項目預算的批復執行。所以，以預算一體化為抓手，首先完成執行計劃審批，根據預算批復情況進行核對，進一步推進“無預算不執行”。同時，做好執行項目的預報，實現“提前一公里”，執行早行動。其次，根據執行項目規模及類型執行采購，最終完成合同的簽訂工作，并建立合同管理機制，將合同信息、付款進度等內容實現系統過程記錄，方便數據統計的同時，實時掌握進度。最后，完成項目驗收，納入資產管理平臺，避免國有資產流失，形成有效閉環，做好學校資產的“守門員”，保護資金安全及學校權益。

（作者單位：北京交通大學 中國人民大學 北京郵電大學。圖表制作：李曙光）

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