美國聯(lián)邦政府綠色采購監(jiān)管體制介紹（上）

【推動政采向“綠”而行】

美國聯(lián)邦政府綠色采購監(jiān)管體制介紹（上）

■ 趙勇

在對政府綠色采購的監(jiān)管方面，美國聯(lián)邦政府的三個分支各有分工。行政機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行各項與采購相關(guān)的法律以及為采購中的撥款授權(quán)。同時，行政機構(gòu)對各采購部門的項目及資金提出建議。立法分支主要通過法律、審批預(yù)算以及監(jiān)督權(quán)影響政府綠色采購。司法分支調(diào)查及審查所有與政府綠色采購有關(guān)的法律案件，比如合同條款以及其他行政機構(gòu)解決不了的爭議。除此之外，美國聯(lián)邦政府綠色采購還受到社會監(jiān)督及舉報人監(jiān)督。

行政機構(gòu)監(jiān)管

美國行政機構(gòu)主要通過兩種方式對政府綠色采購進行管理和監(jiān)督：一是通過頒布規(guī)章制度；二是通過監(jiān)察長。

行政機構(gòu)通過規(guī)章制度進行管理，主要體現(xiàn)在跨部門規(guī)章和部門規(guī)章。跨部門規(guī)章包括總統(tǒng)簽發(fā)的總統(tǒng)令、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室發(fā)出的通知以及聯(lián)邦采購政策辦公室發(fā)出的政策函。跨部門規(guī)章是政府綠色采購行動的制度依據(jù)，適用范圍包括行政機構(gòu)的所有部門。部門規(guī)章依據(jù)法律或特定部門的政策或項目而制定。部門規(guī)章僅適用于一個或部分特定的部門。

根據(jù)1978年頒布的《監(jiān)察長法》和2008年的《監(jiān)察長改革法》，美國在行政機構(gòu)中的以下部門設(shè)有監(jiān)察長：教育部、能源部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、房屋和城市發(fā)展部、勞動部、交通部、老兵部、國土安全部、國防部、務(wù)院、商務(wù)部、內(nèi)政部、司法部、財政部、國際開發(fā)總署、環(huán)保署、美國進出口銀行、緊急措施署、總務(wù)管理局、國家航空航天局、核管理委員會、鐵路退休委員會、人事管理辦公室、小企業(yè)局及田納西谷地管理局。

另外，在以下聯(lián)邦政府擁有的機構(gòu)和企業(yè)中也設(shè)有監(jiān)察長：聯(lián)邦存款保險公司、重組信托公司、中央情報局、社會保障管理局及郵政總局。

監(jiān)察長擁有廣泛的調(diào)查權(quán)，且其權(quán)力不受所屬部門的影響。當(dāng)監(jiān)察長對于政府綠色采購的過程或結(jié)果有疑問時，可以開展調(diào)查。

立法分支監(jiān)管

美國立法分支主要通過兩種方式對政府綠色采購進行管理和監(jiān)督：一是通過頒布法律；二是通過總審計長。

美國國會用于管理綠色采購的法律包括與環(huán)境保護相關(guān)的法律和與政府采購相關(guān)的法律、授權(quán)法、撥款法以及其他法律。美國國會通過其下屬的委員會對特定事項進行調(diào)查或舉行聽證會。其中對政府采購影響較大的委員會主要有參議院政府事務(wù)委員會、眾議院政府改革與監(jiān)督委員會、參眾兩院都有的小企業(yè)委員會。另外，對于一些特定的采購或者部門，還有專門的委員會進行監(jiān)督。例如，參議院的武器裝備委員會以及眾議院的國家安全委員會主要針對國防部門的采購，而兩院的撥款委員會則經(jīng)常對特定的采購政策進行審核。

總審計長是美國總審計局的最高首腦。目前，總審計長可以審計政府部門及承包商、處理授標爭議以及其他與采購有關(guān)的爭議、處理索賠、結(jié)算政府的財務(wù)賬戶以及指導(dǎo)行政機構(gòu)的會計準則。

美國總審計局雖然不是法院，但對政府綠色采購爭議的解決卻具有較大的影響力。其裁決支持了采購機構(gòu)或采購人將環(huán)境指標納入采購評價的方法。例如，在“陽光兒童服務(wù)公司”一案中，美國總審計局支持采購人在授予合同時考慮供應(yīng)商在環(huán)境管理方面的能力。

事實上，行政機構(gòu)的合同官在采購中選擇評價因素時擁有很大的自由裁量權(quán)。只要對政府有利，無論是否存在與采購需求相關(guān)的特定評價指標還是評價方案都是可以接受的。采購人必須保證這些指標對于滿足采購人需求是重要的，并且可以用于區(qū)分供應(yīng)商的報價書。

美國總審計局對政府綠色采購的監(jiān)管還體現(xiàn)為其出具的相關(guān)審計報告和研究報告。這些報告會對行政機構(gòu)的行為方式以及國會議員對于政府綠色采購行動的評價產(chǎn)生重大影響，而后者又會直接影響到有關(guān)政府綠色采購法律的建立、修改或廢除。

司法分支監(jiān)督

司法分支主要通過判例的形式對法律進行解釋和細化。在美國這樣的普通法國家，司法分支的判例所發(fā)揮的作用是巨大的。

在政府采購領(lǐng)域，美國最高法院于1831年和1832年裁決支持法律不禁止美國政府簽訂采購合同。在環(huán)境保護領(lǐng)域，關(guān)于州政府與聯(lián)邦政府的權(quán)力邊界一直是司法裁決的重點。例如，美國聯(lián)邦最高法院裁定1990年《清潔空氣法》賦予聯(lián)邦政府的管理權(quán)凌駕于各州源于妨害原則的權(quán)力之上。

其他監(jiān)督

——社會監(jiān)督。在環(huán)境保護領(lǐng)域，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注以及環(huán)境利益的覺醒最初往往來自媒體、環(huán)保組織的宣傳和報道。而美國聯(lián)邦政府采購也一直是新聞媒體和一些民間組織關(guān)注的焦點。新聞媒體在政府采購中發(fā)揮著特殊的作用，經(jīng)常以敏銳的嗅覺發(fā)現(xiàn)采購中的丑聞，從而引起美國國會的關(guān)注以及隨后的立法活動。

——舉報人監(jiān)督。公共政策對環(huán)境質(zhì)量的改善效果不僅取決于法律法規(guī)的內(nèi)容，而且與這些法律法規(guī)是否得到了有力的貫徹有關(guān)。環(huán)境污染問題具有種類多、范圍廣、技術(shù)復(fù)雜、隱蔽性強等特點。由于行政資源和行政效率的限制，單靠政府部門執(zhí)行法律法規(guī)并不能達到所期望的效果。公益訴訟以及與之關(guān)系密切的舉報人監(jiān)督制度能對政府監(jiān)督的真空起到很好的補充作用。

公益訴訟起源于古羅馬的法律制度，實質(zhì)含義是“原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴”。一般認為，公益訴訟制度是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、侵害國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者責(zé)任的活動。

美國是現(xiàn)代公益訴訟制度的創(chuàng)始國，也是公益訴訟最為完善的國家。早在1799年，美國政府采購就有了向舉報人提供獎金的第一例立法。在《美國憲法》生效后，美國國會迅速通過了大約10部涉及公益訴訟的法律。這是因為在建國初期，美國政府規(guī)模和執(zhí)法能力相當(dāng)有限，執(zhí)法部門組織不健全，于是賦予普通公民民事執(zhí)法權(quán)乃至刑事執(zhí)法權(quán)，以補充政府執(zhí)法力量上的不足。隨著執(zhí)行機構(gòu)的逐步完善，政府逐步收回了所有的刑事執(zhí)法權(quán)和大部分民事執(zhí)法權(quán)。到目前為止，涉及公益訴訟的成文法中最重要的是《虛假申報法》。該法從建立到完善歷經(jīng)了三個階段。

第一階段。美國南北戰(zhàn)爭時期，在政府采購中出現(xiàn)了大量欺騙政府、貪污腐敗的行為，如軍火商向軍隊供應(yīng)劣質(zhì)服裝、過期食品和有缺陷的武器等欺詐行為。為打擊及防范欺詐政府的行為，美國國會于1863年頒布了《虛假申報法》，其中含有沿用至今的“舉報人條款”。該制度允許知情人直接對有不實請求的法人或個人進行告發(fā)起訴，用經(jīng)濟手段鼓勵私人或團體對政府采購中的欺詐等不良行為進行監(jiān)督。該法成為美國公民提起反欺騙政府訴訟的法律依據(jù)，規(guī)定個人被允許提起訴訟。個人如果勝訴，則可以獲得被告人返還的一半資金作為提起反欺騙政府訴訟的酬金。同時，該法對原告資格沒有作出任何限制，任何人都可以依據(jù)自己獲得的內(nèi)部證據(jù)或者已經(jīng)公開了的證據(jù)，對實施欺騙行為的個人提起公益訴訟。由于沒有限制原告資格，一些人甚至利用已經(jīng)公開的信息對過去已經(jīng)處罰過的行為再次提起訴訟以獲得酬金。因此，到了第二次世界大戰(zhàn)期間，美國出現(xiàn)了嚴重的濫訴現(xiàn)象。

第二階段。濫訴現(xiàn)象嚴重，直接導(dǎo)致了1943年《虛假申報法》的修訂。隨后，美國開始禁止公民完全依靠政府已經(jīng)掌握的信息提起公益訴訟，并要求相關(guān)人向檢察官提供的信息必須是政府尚未掌握的，同時將相關(guān)人分得罰款的比例從50%降低到25%。雖然此次修訂成功阻止了濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，但在實踐中，檢舉人提交給檢察官的信息也被當(dāng)成政府已經(jīng)掌握的信息，原告為此很難獲得起訴資格，公益訴訟最后也就被擱置起來了。從1943年到1986年，美國公益訴訟的數(shù)量銳減，該法的效力也隨之大大削減。在1986年《虛假申報法》修訂之前，美國每年僅有幾起舉報人提起的訴訟。

第三階段。隨著美國聯(lián)邦政府財政開支的不斷增加，欺詐政府問題日益嚴重。于是，修訂《虛假申報法》再一次被提上美國國會日程。1986年對該法的修訂主要集中于廢除對個人原告所作的限制性規(guī)定，降低原告的舉證責(zé)任，加大對欺騙政府者的懲罰力度，提高對原告的獎勵和保護。這次修訂使得該機制重新應(yīng)用到監(jiān)督工作中。同時，大多數(shù)州也效仿制定了類似的法律。在修訂后的5年內(nèi)，舉報人提起了350起訴訟，為美國政府挽回了2.6億美元的損失。1989年，產(chǎn)業(yè)構(gòu)造公司的前員工起訴該公司在與軍隊的軸承合同中多收了費用，從而成為第一位靠舉報發(fā)家的百萬富翁，而美國政府則獲得了1430萬美元的和解費。

經(jīng)過了100多年的演變，公益訴訟及舉報人監(jiān)督制度在美國已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，并且該制度的適用范圍已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的國防領(lǐng)域、醫(yī)療保險領(lǐng)域，甚至開始擴展到美國金融行業(yè)。公益訴訟因其獨特及完善的制度設(shè)計，激勵美國民眾成為“私人檢察官”提起訴訟，從而彌補了傳統(tǒng)刑法領(lǐng)域檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)和起訴此類腐敗案件時的不足，成為預(yù)防、治理腐敗和商業(yè)賄賂的有效監(jiān)督機制。

（本文節(jié)選自《從美國聯(lián)邦政府綠色采購制度看美國國家治理》一書，本報獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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