法國政府采購的法典化歷程

【法國政府采購制度的國內法淵源（2）】

法國政府采購的法典化歷程

楊蔚林 周亞光

自七月王朝的1833年1月31日頒布的法律第12條，到2006年8月1日出臺的第2006-975號法令，作為國家干預國民經濟的手段，政府采購制度的作用在法國日益受到重視，相應的法律、法規也日益增加，因此，對其予以法典化本身就反映了這一系列改革的目的。

新世紀以來的三次法典化

1.第一次法典化

在政府采購法律制度化以前，政府采購法是以法令形式頒布的，標志是1964年7月17日頒布的關于國家采購合同的第64-729號法令和1966年11月28日頒布的關于地方政府采購合同的第66-887號法令，前者主要是明確了作為合同主體的國家機關的概念和分類，并就合同客體的類型予以劃分，主要調整3類合同，即公共工程采購合同、公共供應采購合同和公共服務采購合同。后者涵蓋所有地方行政機關，在上述合同的適用上，強調了具體的各自合同門檻金額標準。因此，原法典第一編規定的是政府采購合同的一般適用條件，第二編、第三編是中央行政機關與地方行政機關政府采購合同的分別適用，第四編是強調政府采購合同對社會事務的適用，第五編是歐盟法在其國內的適用，形成了共計399個條款的法典。

由于法典的體例過于復雜、某些條款的適用條件相互矛盾，政府采購合同的雙方，特別是行政機關面對繁多的法典條款往往無所適從。因此，中央采購合同委員會于1995年決定重新編寫所有法典的條款，制定新的法典，委托國民議會議員塔西白勞格起草政府采購法，先后形成了兩個法案，并于1997年3月提交國民議會，但并未通過。

為了重新啟動法典的改革，法國經濟、財政及工業部部長于1999年4月提出了一份指導性文件，在廣泛征求意見之后，于2000年9月完成了法典草案。該法案經過競爭委員會和最高行政法院的審定后，于2001年3月7日頒布了第2001-210號法令，公布于2001年3月8日的官方公報中。該法典的特點有二，其一是精簡法典的條款，最后簡化為136條，重新將法典編為6編。其二是為便于理解，對采購程序予以合理化規范，即按照政府采購的過程編排法典條文，其順序為合同的簽訂、合同的實施、合同的監督。其中強調了各級政府采購機關在采購程序中的義務，特別是禁止那些嚴重損害平等原則、透明原則的行為。此次改革被稱為第一次法典化。

2.第二次法典化

由于歐盟于2004年對政府采購合同進行了重大修改，頒布了2項新的指令，即2004年3月31日頒布的的第2004-17號指令和第2004-18號指令。由于各成員國有義務將上述指令轉化為國內法，并將其納入到國內法體系之中，法國因此再次進行法典化的改革，具體目標有三：第一，繼續對2001年的法典條文進行簡化。第二，將歐盟的新指令轉化國內法典的條文。第三，放松對政府采購的管制。因此，根據2004年1月7日頒布的第2004-15號法令所產生的法典則反映了這一新的特點，即從政府采購機關的專業技能角度強化其責任，按照政府采購的業務流程，制定出確保制度透明的各種規則。

值得注意的是，這次法典化不僅對其內容予以簡化、合理化，而且重新樹立該法的哲學理念，即摒棄了長期以來基于透明原則而要求的嚴格遵守采購程序的形式主義理念，轉而尋求政府采購法的功能性，也就是說注重其經濟活動中的合理性，強調行政法規的規范功能。所以，新法典突出了商法中的公法理論，目的是尋求在當今放松管制趨勢與傳統強化規制理念兩者之間的平衡。

3.第三次法典化

隨著國內行政司法的探索，對法典的兩項重大修改促成其第三次法典化，其一是最高行政法院在審理濫用職權一案中，撤銷了借貸合同作為法典適用的例外。其二是根據歐盟法的要求，最高行政法院與經濟、財政及工業部條法司修改了有關競爭條款的內容，主要針對的是那些限制中、小企業的條款。第三個法典版本由2006年8月1日第2006-975號法令頒布，刊登在2006年8月4日的官方公報中。此次修改的主要目的是為了提高政府采購的效率和加強財政資金的使用，并為此確立了以下3個方面的要求：采購之前必須明確其需求；采購行為必須遵守充分競爭的義務，即對外公告其采購事項；定標過程中必須選擇最具經濟競爭力的投標。

總之，雖然反復修改形成了多種版本，但與以往的政府采購法一樣，其構成并未發生變化，其內容仍然保持了法律淵源多樣性的特點，即在各種不同性質的規范中，既有法典本身的條文，又有法典之外的相關條文，既有法律性的規范，又有行政法性質的規范。新近出版的2010年法典版本共分5個部分，179條，包括其后的8個附件，多達1807頁。

法典的行政法規性質

法典的行政性質可以從以下3方面予以證明：其一是法律傳統觀念，無論是1938年10月5日頒布的法律，還是1957年8月7日頒布的法律，議會均授權政府為了改善國家的經濟、財政狀況采取一切必要的措施，而正是根據這一授權，政府將原先適用國家機關采購合同的法規擴大到所有行政機關的采購行為。其二是司法機關的實踐，根據2001年的政府采購法典關于地方政府采購合同的規定，最高行政法院明確確認，無論是從法典的形式上還是從法典的實質上，政府采購法典以其傳統均屬于行政立法的范圍。其三是立法授權的標志，法典是以總理簽署的政令形式予以頒布的，其行為本身就完全能夠說明該法的行政立法性質。

然而，法典并不具有排他管轄權的屬性，即不得排斥立法機關對地方政府及其公務法人采購合同事項方面的專屬管轄權。對此，立法實踐完全能夠予以證明：2001年修改前的法典包含了很多根據法律而制定的條文，諸如原法典中的第52、59、61、66、201、258、265、282、299條；在新法典頒布之后，議會新近針對政府采購而制定的法律條文有：根據2005年1月18日關于社會融入的第2005-32號法律制定的第58條；根據2005年2月11日關于殘疾人的公民權與參與權的第2005-102號法律制定的法典第29條。此外，法典在其第53條第1款和第43條明確重申了關于遵守法律規范效力等級的原則。（作者單位：西北政法大學國際法學院）