“大代理”概念的提出應契合政府采購發展趨勢

【專家評論】

“大代理”概念的提出應契合政府采購發展趨勢

■ 宋軍

為落實《深化政府采購制度改革方案》，各地積極探索政府采購管理和操作的新模式。最近，一個“大代理”新概念正進入人們的視野。筆者研究了與其相關的宣傳報道，發現所謂“大代理”，說是對采購代理模式的一種改革和創新，但縱觀其內容，才知其本質是采購人將采購事宜全部委托代理機構代理采購的事情。在筆者看來，新概念的提出應契合政府采購發展趨勢。

概念有待商榷

在現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中，從采購人委托代理機構確定供應商到與供應商簽訂合同，再到對供應商履約進行驗收，均有相應規定。由于《政府采購需求管理辦法》在2021年才出臺，故2002年發布的《政府采購法》并沒有提及采購需求管理概念，也沒有涉及項目合同授予的前期工作，即項目可行性研究、采購需求管理、采購實施計劃編制、采購合同管理以及采購風險管理等。

基于此，目前所稱的政府采購“大代理”應是指，采購人可以將采購事宜全部委托給代理機構代理完成，包括項目可行性研究、采購需求管理、采購實施計劃編制、采購文件審核、項目合同授予、合同制定與簽訂、履約驗收、檔案管理等全過程。

然而，筆者認為，“大代理”這一概念的提出有待商榷。從邏輯上講，“大代理”概念的出現，應是針對過去的“小代理”概念而言的。沒有過去的“小代理”，就沒有今天“大代理”的改革。

那么過去的代理模式是“小代理”嗎？在筆者看來，全然不是。只是部分代理，與“大小”不沾邊。如果說部分代理是“小代理”，全部代理是“大代理”，好像有點牽強附會。

目前，一些地方出臺了《大代理新模式改革工作方案》，其中多次提到“為采購人提供全流程、高質量代理服務”“為采購人提供專業化、多樣化、全程化政府采購服務”。這些強調和突出的是一個“全”字，即全流程、全程化。

如果一個政府采購活動在完成時是一個閉環的話，那么它是由多個實施環節組成的，即從項目可行性研究到檔案管理。因此，“全流程或全程化”概念是將政府采購活動分成了不同階段，而項目合同授予只是其中一個環節或一個流程。

在代理模式改革前，代理機構只是對政府采購活動一個流程的代理，也就是小概念的采購合同授予過程的代理，而合同授予前后的其他相關流程并沒有涉及。

概念應符合發展趨勢

目前，有些地方將代理機構代理改革為“多個流程的代理”，并逐步向所有流程代理和全流程代理發展。這里需要注意的是，“流程”一詞有三四個注釋，其中之一為：由兩個及以上的業務步驟，完成一個完整的業務行為的過程，可稱之為流程。“過程”是指，事情進行或事物發展所經過的程序。因此，“流程”和“過程”是近義詞。

政府采購活動是由多個過程一步步完成的，每一個過程也可稱之為一個流程。筆者認為，對于將代理“項目合同授予”單個流程，擴展、延伸至整個采購項目全流程的行為，可稱之為“全流程代理”，更契合政府采購代理的發展趨勢。如果僅僅是代理內容和代理流程的簡單增加，并不能算是改革與創新，只是代理內容的前后延伸，或者說是法規要求的具體落實。換言之，“大代理”這一概念不如改為“全流程代理”，會更加貼切、準確。

此外，如果要在代理上有所改革和創新的話，筆者認為，應該在規范代理行為、出臺各類代理事項的委托協議范本、明確雙方職責、細化代理程序、規范代理競爭行為、明確代理收費標準等方面多下功夫。同時，在“全流程代理”中，相關部門應要求采購人強化主體責任，不能委托后一概不管，推卸應負的主體責任。按委托代理理論，委托代理的法律后果主要由被代理人（委托人）承擔，但代理人（受托人）也可能因特定情形而承擔連帶責任。

（作者單位：采招云數智化采購研究中心）

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